试论公民证件的不可扣押性
黄泓祯
【摘要】公民的证件，是公民参与社会生活所必需，是公民得以自由工作、迁徙、接受教育等不可缺少的证书和文件。目前，扣押公民有关证件的现象频发发生，必须引起我们的重视。扣押公民证件的行为，实质上是对公民人身自由的限制，给公民日常生活带来诸多的不便。我国法律对于扣押公民证件的行为，未能予以重视，因为我们应该完善立法，抑制随意扣押公民证件的现象发生
【关键词】公民证件；扣押；人身自由

一、问题的缘起
场景一
建筑工程师宋先生去年3月30日从公司离职，如今还未找到新工作。宋先生说，原公司至今扣着他的建筑工程师、预算员等证件，导致求职无门。公司总经理张先生称，“资格证件全是公司代他办理的，员工离开了，公司帮员工拿证的费用却没有协商好。”公司并非刻意扣着证件，只是宋先生离职前，双方未就培养成本的赔偿问题协商好，所以证件一直未返还。
场景二
7月1日，西北师范大学大四学生小张办理了离校手续，接下来的日子就准备走上工作岗位了，可是小张的心里总是忐忑不安，因为他未拿到毕业证和学位证。原来小张上学期间办理了助学贷款，由于贷款没还清，他的毕业证和学位证被银行抵押了。
和小张一样，甘肃政法学院、兰州交通大学等高校办理了助学贷款的毕业生都有着拿不到“双证”的遭遇。他们认为，拿不到“双证”，势必会对就业造成影响，这样一来，助学贷款能不能如期还上也成了未知数。
场景三
一张身份证50元，一张银行卡10元。一张军官证50元。一张医保卡70元，一张学生证70元。这些物品的价格标在某失物招领公司的墙上。失物招领公司负责人说，这些收费标准都是自己制定的。参照的是这些证件如果补办所需要的费用和遗失现金总额的10%。他说这很公平而且符合法律。
以上三个场景，是现实生活中真实存在的随意扣押公民证件的现象。这说明，在生活中一些单位或者个人利用自己的强势地位，随意扣押公民的证件，造成公民生活的诸多不便。随意扣押公民证件的现象常见于报端，网上也经常有人咨询和讨论。可见问题的频繁发生，尤应引起相关部门的重视。

二、扣押公民证件的不合理性
（一）扣押证件是对公民人身自由的限制
我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《居民身份证法》也规定：“为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。”可见，证件是是用来证明身份、经历等的证书和文件。公民依赖相关证件得以顺利地、自由地参加社会活动，进行日常生活。扣押公民证件，其实是限制公民人身自由的一种手段。试想，对公民身份证的扣押，公民出门、办事都受到较大的影响，给公民生活带来不便；对公民毕业证、职业资格证的扣押，公民的就业自由将受到严重的影响。
（二）证件的人身属性比较强他人不能随意占有
公民的证件，是用来证明身份、经历等的证书和文件。例如：居民身份证，护照，工作证，学生证，毕业证等。这些证书、文件都有很强的人身属性，公民依靠此来证明自己的合法身份和有关经历。他人用之，则没有此效果。所以，证件对其主人有着特殊的意义，对于其他人意义大大降低。公民的证件的人身属性，使得该证件只能够为公民主人所占有、使用。他人不能够占有更不能够随意使用他人的证件。
（三）证件蕴含着诸多无形的价值
由于证件对于公民来说具有较强的人身属性，所以证件对于主人来说凝聚着很大的无形价值。一张身份证件，银行开户、上学、出行等都离不开它；一张毕业证书，办理档案、求职、考试等都离不开它。如果这些证件被他人扣押，主人无法使用这些证件，那么相关事项必然难以办妥，丧失诸多机会。前文场景也显示，工程师因为被扣押资格证书而求职无门，学生因为被扣押“双证”将丧失诸多的就业机会。这些机会，对于证件的主人来说是一种无形的价值，无法用实际标准来衡量的。而对于他人来说，占有他人证件完全不可以实现这些价值，对其来说不外是废纸一张，但是另一方面却无法预计扣押他人证件给人造成的无形损失。所以，失物招领公司以明码标价的形式要求失主支付赎金也是不对的，银行以贷款未还清而扣押证件的行为是不对的；公司以赔偿问题扣押他人证件的行为也是不对的。公民的证件的价值，是不能够以这些款项作为对价来衡量的。

三、我国法律的相关规定
对于公民的证件不可以随意扣押，我国法律有相关的规定：
《居民身份证法》第15条规定：“······任何组织或者个人不得扣押居民身份证。······”第16条规定：“有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：(一)使用虚假证明材料骗领居民身份证的；(二)出租、出借、转让居民身份证的；(三)非法扣押他人居民身份证的。”
《劳动合同法》第9条规定：“用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物。”第84条规定：“用人单位违反本法规定，扣押劳动者居民身份证等证件的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并依照有关法律规定给予处罚。······”

四、法律的不足与完善
（一）法律的不足
纵观我国法律，对随意扣押公民证件这问题还未能给予必要的重视，体现为以下几方面的不足：
立法空缺较多。我国《居民身份证法》规定了居民的身份证不能够随意扣押，《劳动合同法》规定了居民身份证和其他证件用人单位不能随意扣押。但是，身份证之外的资格证、毕业证却没有法律对此作出明确不能扣押的规定。《劳动合同法》未对“其他证件”予以明确，其到底包括哪些证件无法明确。此外，目前立法主要在劳动关系层面上保护公民的证件不能够随意扣押，对于其他生活领域扣押证件的行为，未能给予规制。
法律责任过轻。《居民身份证法》规定，扣押居民身份证的由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。由于，扣押公民的证件，使得公民在生活上产生诸多的不便，其损失是无形的。扣押公民的身份证，实质是闲置公民的人身自由，它的恶性远远不是二百元以下的罚款可以弥补的。因此，扣押证件的不法行为所承担的法律责任还是过轻。由于违法成本较小，使得扣押证件现象频繁发生，无法得到限制和防止。
（二）完善建议
针对目前随意扣押公民证件的混乱现象，以及立法的不足，笔者提出以下几点建议：
出台《公民证件法》，对公民证件获得、使用、管理、责任等方面作出规定。该法可以把与公民人身密切相关的身份证、学历证、资格证等证件纳入调整的范围，法律明确规定与公民身份、经历密切相关的证件，任何组织和个人不能够随意扣押。
明确扣押公民证件的法律责任。只有明确的法律责任，才能够有效预防和抑制这种不法现象的发生。明确的法律责任，不仅需要对扣押人处以更严厉的行政处罚，对于公民因此造成的损失，也应给予赔偿。

五、结语
公民的证件，是公民参与社会生活所必需，是公民得以自由工作、迁徙、接受教育等不可缺少的证书和文件。对公民证件的尊重，也是对公民自由的尊重，是对公民身份和人格的尊重。所以，我们应该重视目前随意扣押公民证件的行为，完善立法，维系好我们的和谐稳定的社会秩序。
安徽省滁州市人民政府


关于印发滁州市农村土地承包经营权流转管理办法的通知

滁政〔2009〕84号


各县、市、区人民政府、市政府各部门、各直属机构：
　　《滁州市农村土地承包经营权流转管理办法》已经市政府第9次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

滁州市人民政府　
二〇〇九年九月十五日

滁州市农村土地承包经营权流转管理办法

　　第一章 总 则

　　第一条 为积极引导和规范农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转），优化配置农村土地资源，维护流转双方合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《安徽省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 滁州市行政区域范围内，农村土地流转适用本办法。林地流转另有规定的从其规定。
　　第三条 本办法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、养殖水面和通过招标、拍卖、公开协商等形式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等依法用于农业的土地。
　　第四条 农村土地流转应当在坚持农村家庭承包经营制度和稳定农村土地承包使用关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。
　　第五条 农村土地流转应当依照法律、法规的规定保护土地，符合土地利用总体规划和产业布局规划，不得改变土地性质和用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。
　　第六条 农村土地流转应当规范有序，依法形成的流转关系应当受到保护。
　　第七条 县级以上人民政府农业行政主管部门是本区域内农村土地流转的主管部门，应当加强对农村土地流转工作的指导和监督。各级农村土地承包管理部门具体负责本行政区域内农村土地流转的指导、管理和监督工作。
　　第八条 各县（市、区）人民政府和乡（镇）人民政府应当依托农村土地承包管理部门成立县（市、区）、乡（镇）两级农村土地流转服务中心，为流转双方提供政策法律咨询、流转信息发布、土地收益评估、合同签订鉴证、流转档案管理、纠纷调处等服务。

　　第二章 流转当事人

　　第九条 承包方流转农村土地承包经营权，应当依法取得《农村集体土地承包合同书》和《农村集体土地承包经营权证》。
　　第十条 承包方有权自主决定承包土地是否流转、流转对象和方式，任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。
　　第十一条 承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。
　　第十二条 农村土地流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他有关法律法规允许从事农业生产经营的组织和个人。受让方应当具有农业生产经营能力。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
　　第十三条 农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方协商确定。
　　第十四条 农村土地流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。　　

　　第三章 流转方式

　　第十五条 承包方依法取得的农村土地承包经营权，可以采取转包、出租、入股、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转，并签订书面流转合同。
　　（一）转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，受让方按转包时约定的条件对原承包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。
　　（二）出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。
　　（三）入股是指承包方之间自愿将土地承包经营权作价入股，组成股份公司或成立农村土地合作社等，从事农业生产经营，股份合作终止时入股土地应当退回原承包农户。
　　（四）互换是指因土地集中连片规模化经营等需要，在同一集体经济组织内部的承包户之间，自愿将承包土地进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。
　　（五）转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。
　　第十六条 除原流转合同另有规定外，通过流转取得的土地承包经营权，可以依法再流转。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。受让方通过转让、互换方式取得土地承包经营权经依法登记、获得土地承包经营权证后方可依法再流转。
　　第十七条 流转土地上农业生产设施的经营权可以随土地承包经营权一同流转。其价值由流转双方根据设施的面积、构造、使用效益等协商确定，也可经评估认定。　
　　第十八条 未进行家庭承包的集体土地、水面、“四荒”土地、林地以及经整治开发的农村闲置宅基地等，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，按公开、公平、公正的原则，可采取招标、拍卖、协商等方式进行发包，并可依法流转承包土地。

　　第四章 流转合同

　　第十九条 土地流转当事人应在协商一致的基础上，到乡（镇）土地流转服务中心领取省农业行政主管部门统一的标准合同文本，签订书面流转合同，合同一式四份，流转双方各执一份，发包方、乡（镇）农村土地承包管理部门各备案一份。
　　承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
　　第二十条 农村土地流转合同一般包括以下内容：
　　（一）双方当事人的姓名、住址；
　　（二）流转土地的名称、四至、面积、质量等级及地面上附着物的情况；
　　（三）流转方式；
　　（四）流转的期限和起止日期；
　　（五）流转土地的用途；
　　（六）双方当事人的权利和义务；
　　（七）流转价款及支付方式；
　　（八）违约责任；
　　（九）争议解决的方式；
　　（十）流转合同到期后地面上附着物及相关设施的处理；
　　（十一）双方当事人约定的其它事项。
　　第二十一条 流转双方当事人在签订流转合同时可以向乡（镇）农村土地承包管理部门申请对合同进行鉴证。
　　第二十二条 在农村土地转包、出租、入股合同期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形的，双方可协商终止合同，土地归还原承包方耕种。流转合同中有约定的，按照其约定。
　　第二十三条 流转双方对国家各项惠农补贴应当进行协商，协商结果应当在流转合同中明确。
　　第二十四条 农村土地流转合同经双方签订后，当事人不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任。

　　第五章 流转管理

　　第二十五条 农村土地流转应当按照以下程序进行：
　　（一）登记信息。有流转意愿的承包方、受让方到土地承包流转服务中心登记流转土地、本人信息等基本情况，也可委托发包方登记。
　　（二）协商。承包方与受让方应就流转方式、期限和具体条件等进行自愿平等协商，达成流转意向。发包方受承包方书面委托，可代表承包方与受让方进行协商。
　　（三）土地评估。流转双方当事人可委托有资质的评估机构对流转土地进行评估。
　　（四）签订合同。流转双方协商达成初步意向后，将受让方资质，注册地址、信誉度、资金实力、技术水平、经营管理能力和履约能力等相关资料报送乡（镇）土地承包流转服务中心，由乡（镇）土地承包流转服务中心提供土地流转合同格式文本，流转双方签订正式流转合同。发包方或中介组织受承包方书面委托，可代表承包方与受让方订立合同。
　　流转当事人约定公证的，流转合同应当进行公证。
　　（五）合同备案。流转双方当事人应当自流转合同签订之日起十五日内将合同报发包方和乡（镇）农村土地承包管理部门备案。
　　第二十六条 农村土地流转给集体经济组织以外从事农业生产经营的组织和个人的，在流转合同签订前，出让方可申请发包方和农村土地流转服务机构提供协助，对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查。
　　第二十七条 承包方转让承包土地，应当向发包方申请，发包方应当自收到承包方书面申请后七日内答复；逾期不答复的，视为同意。
承包方未经发包方同意，采取转让方式流转土地承包经营权的，转让合同无效。
　　第二十八条 承包方采取转让、互换方式流转农村土地承包经营权的，流转双方当事人可以申请办理农村土地承包经营权证和合同证书的变更登记。未经登记的，不得对抗善意第三人。
　　第二十九条 乡（镇）农村土地承包管理部门应当及时准确记载土地流转情况。在指导流转合同签订或流转合同鉴证、备案中，发现流转协议不符合法律政策规定，或显失公平的，应当建议流转协议当事人对协议进行修订。
　　第三十条 依法从事农村土地流转服务的中介组织，应当向所在地县级人民政府农业行政主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。
　　第三十一条 建立农村土地流转履约保证金制度。农村土地流转的当事人按照自愿原则可以在流转合同中约定履约保证金数额、保管单位等。
　　第三十二条 农村土地流转发生争议或纠纷，当事人应当依法协商解决。协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向县（市、区）农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。　

　　第六章 法律责任

　　第三十三条 有下列行为之一的，受损害方有权请求人民法院或者农村土地承包纠纷仲裁机构依法认定流转合同无效，变更或者撤销流转合同：
　　（一）发包方违反民主议定原则越权流转的；
　　（二）依法应当经发包方同意而未经其同意擅自流转的；
　　（三）一方以欺诈、胁迫等手段订立农村土地承包经营权流转合同，损害对方利益的；
　　（四）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；
　　（五）违反法律法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的；
　　（六）没有取得合法土地承包经营权而与其他单位或个人签订流转合同的；
　　（七）强迫承包方进行流转的；
　　（八）擅自改变流转土地农业用途的。
　　第三十四条 发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等责任：
　　（一）借流转之机收回、调整承包土地的；
　　（二）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的；
　　（三）假借少数服从多数名义强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的；
　　（四）以划分“口粮田”和“责任田”等为由违法收回承包地搞招标承包的；
　　（五）侵占、截留、扣缴承包方土地流转收益的；
　　（六）其他侵害农村土地承包经营权的行为。
　　第三十五条 受让方违法将承包地用于非农业建设的，由有关行政主管部门依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。受让方对流转土地造成永久性损害、破坏耕作层的，发包方有权制止，并有权要求受让方赔偿由此造成的损失。

　　第七章 附 则

　　第三十六条 本办法未尽事宜按照法律法规及有关政策执行。
　　第三十七条 本办法实施中的具体问题由市农业行政主管部门负责解释。
　　第三十八条 本办法自2009年10月1日起施行。