关于印发锦州市防御台风灾害应急预案的通知
辽宁省锦州市人民政府
锦政办发〔2007〕54号
关于印发锦州市防御台风灾害应急预案的通知
各县（市）区人民政府，市政府各部门，中省直有关单位：
经市政府同意，现将《锦州市防御台风灾害应急预案》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○七年五月十日
锦州市防御台风灾害应急预案
目录
1 总 则
1.1 编制目的
1.2 编制依据
1.3 适用范围
1.4 工作原则
2 区域概况
2.1 自然地理
2.2 社会经济
2.3 防御现状及重点
3 组织指挥体系及职责
3.1 组织指挥体系
3.2 锦州市防汛抗旱指挥部及其成员单位职责分工
3.3 锦州市防汛抗旱指挥部办公室职责
4 预测、预警与预防
4.1 信息监测与报告
4.2 预警
4.3 预防
5 应急响应
5.1 应急响应级别与启动条件
5.2 应急响应行动
5.3 信息发布与新闻报道
5.4 应急结束
6 保障措施
6.1 通信与信息保障
6.2 抢险与救援保障
6.3 交通运输保障
6.4 电力保障
6.5 医疗卫生保障
6.6 治安保障
6.7 物资保障
6.8 资金保障
6.9 技术保障
6.10 宣传、培训与学习
7 善后工作
7.1 灾后救助
7.2 抢险物资补充
7.3 损毁工程修复
7.4 灾后重建
7.5 保险与补偿
7.6 总结与评估
8 附 则
8.1 预案管理与更新
8.2 奖励与责任追究
8.3 预案的解释
8.4 预案实施时间锦州市防御台风灾害应急预案
1 总 则
1.1 编制目的
为规范防御台风工作，促进防御台风工作有序、高效、科学地开展，全面提升防御台风灾害能力和社会公共管理水平，最大程度地减轻台风灾害带来的损失，保障人民生命财产安全和社会经济的持续稳定发展。
1.2 编制依据
《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国海洋法》、《中华人民共和国防汛条例》、《国家防汛抗旱应急预案》、《防御台风预案编制导则》、《锦州市人民政府突发公共事件总体应急预案》，以及其它有关法律法规和规章制定本预案。
1.3 适用范围
本预案适用于锦州市行政区域，涉及内容主要是防台风的组织指挥、预防、预警、应急响应、抢险救灾、灾后重建等。
1.4 工作原则
1.4.1 以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，贯彻“安全第一，常备不懈，预防为主，全力抢险”的指导方针。
1.4.2 实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。
1.4.3 坚持“防、避、抢”相结合的原则。
1.4.4 坚持工程措施与非工程措施相结合的原则。
2 区域概况
2.1 自然地理
2.1.1 地理位置及地形地貌
锦州市位于辽宁省西部，地处东经120°42′～122°36′和北纬40°49′～42°08′之间，东接辽河平原，与盘锦市、沈阳市相连，南临辽东湾，西连葫芦岛市，北与朝阳市、阜新市毗邻。东西长143公里，南北宽114公里，全市总面积为10301平方公里。地貌结构为“三山一水三分田，三分道路和庄园”。地势西北高、东南低，从海拔400米的山区，向南逐渐降到海拔20米以下的海滨平原区。山脉连绵起伏，东北部有医巫闾山脉，西北部有松岭山脉，大、小凌河横贯境内。
2.1.2 流域分布
辖区内流域面积100平方公里以上的河流共有38条，河流总长1336.7公里，其中大型河流3条：绕阳河、大凌河、小凌河；中型河流5条：东沙河、羊肠河、西沙河、女儿河、细河。现有堤防总长1511公里。境内还有4座中型水库和26座小型水库。
2.1.3 水文气象
锦州地处欧亚大陆东部，属暖温带半湿润气候，大气环流以西风带和副热带系统为主，为大陆性季风区。气候特点是春季温和多风，夏季高温多雨，秋季温凉晴朗，冬季寒冷干燥，四季分明。年平均气温7.8～9.0℃，自南向北降低。年平均降水量为560毫米，降水四季分布不均，60%～70%降水集中在夏季。
2.2 社会经济
2.2.1 基本情况
锦州市下辖凌海市、北镇市、义县、黑山县4个县（市）和古塔区、太和区、凌河区、经济技术开发区、松山新区5个区，共有建制镇48个、乡33个，1637个村委会。全市总人口308.3万人，其中，农业人口191.6万人，非农业人口116.7万人。2005年地区生产总值达384.7亿元。全市保持了国民经济平衡增长的趋势，城乡市场商品充裕，居民消费心理稳定，财政金融运行平稳。
2.2.2 工业和重要设施
锦州市是辽宁省重要的工业港口城市，是辽宁西部的政治、经济、文化、交通中心，是联系华北、东北两大区域的走廊。交通便利，拥有铁路、公路、航空、海运、管道运输等多种运输方式，已形成综合性立体交通网络。锦州是京哈、锦承、锦阜、锦通、秦沈专线等铁路的交汇点，京沈、锦朝、锦阜高速公路已经开通，国家级公路102线及地区间的公路网四通八达，海上运输及小岭子机场都已具规模。石油化工、有色金属、冶金、发电、机械制造、医药、纺织、电子等行业在全省占有重要地位。
2.3 防御现状及重点
绕阳河防洪标准50年一遇，大凌河防洪标准10～20年一遇，小凌河防洪标准20～50年一遇。中小型河流中除东沙河、羊肠河、西沙河沈山铁路以下段堤防标准达到了20年一遇外，其余河流防洪标准都很低，大部分不足5年一遇标准。
我市有海岸线97.7公里，现有防潮堤40.48公里。其中盐场保护盐池的海堤21.5公里，凌海市管理的海堤11.1公里，开发区管理的海堤7.88公里，堤高均在2.5米以下，标准10～20年一遇。
全市共有水库30座，其中中型水库4座：龙湾、友邻（在阜新境内）、老龙口、靠山屯，小㈠型水库11座，小㈡型水库15座，总库容2.3亿立方米。龙湾水库防洪标准1000年一遇，老龙口、靠山屯水库防洪标准2000年一遇；友邻水库防洪标准300年一遇；小型水库防洪标准均在500年一遇以下。
3 组织指挥体系及职责
3.1 组织指挥体系
锦州市人民政府设立锦州市防汛抗旱指挥部，为本行政区域防御台风工作的指挥机构，负责全市的防台风应急事务。锦州市防汛抗旱指挥部总指挥由市长担任，副总指挥由分管副市长、政府秘书长、副秘书长、驻锦部队的首长、建委主任、水利局局长等担任，各县（市）区、有关部门也要成立相应的组织机构，在上级防汛抗旱指挥部和同级政府的领导下，组织和指挥本地区的防台风工作。
3.2 锦州市防汛抗旱指挥部及其成员单位职责分工
市防汛抗旱指挥部负责领导、组织、监督、协调全市的防台风工作。主要职责是贯彻实施有关防台风工作的法律、法规和方针政策，执行上级的命令，拟定防台风工作规章制度。及时提出防台风工作具体部署，组织制定实施全市防台风工作方案及抢险救灾。督促检查各县（市）区、有关部门落实防台风责任制，组织开展防台风安全检查，组织调配全市防台风物资和队伍，组织灾后处置，并做好有关协调工作。
防汛指挥部成员单位防台风工作的主要职责是：
市发改委负责防汛重点工程建设重大事项及投资计划的协调安排和监督管理工作；
市经委负责归口行业企业的防台风工作，组织、协调工业企业生产防汛物资。
市水利局负责所属已建、在建江河堤防、闸坝、水库、分洪区等各类防洪工程的管理，水利工程防台风方案的制定以及组织协调抢险救灾工作。
市气象局负责天气气候监测和预测预报工作。从气象角度负责台风预警和救灾、气象保障服务和台风灾害评估工作，组织专家委员会研究会商台风发展趋势，对台风造成的灾害损失及影响进行评估。按时向防汛指挥部门提供长期、中期、短期气象预报和有关公报。在汛期及时对重要天气形势和灾害性天气做出滚动预报。
省水文水资源勘测局锦州分局负责各水文站网的测报、报汛。当流域内降雨和河道、水库水位、流量达到一定标准，应及时向防汛指挥部门提供雨情、水情和有关预报。
市海洋与渔业局负责制定我市海域风暴潮预案，并组织、指挥渔业船舶、渔港和渔业生产的防台风工作。
市国土资源局负责组织监测和预防山洪泥石流等地质灾害，对重大的山体滑坡、崩塌、地面塌陷、泥石流等地质灾害的监测、勘察和防治以及抢险、救灾工作。
锦州供电公司负责所辖电力设施的防台风工作，保障抢险、排涝、救灾的电力供应，尤其要保障指挥机构和抢险现场电力供应。
市信息产业局负责协调市内各电信运营商通信设施的防台风安全，确保防汛通信畅通。做好紧急情况时应对的通信手段，优先保障水情站网通讯、防汛指挥和抢险现场通信畅通。
市建委负责协调全市城市（城镇）各城建工程及市政设施的防台风安全管理，组织抢险、救灾和城区排涝工作。
市房产与公用事业局负责城乡房屋建筑物的防洪、抗风安全。负责本系统所辖供水、供气、供暖等设施的安全管理和应急预案的制定实施等。负责为抢险救灾和撤离人员及时提供所需车辆等运输工具。
市商业局负责归口行业企业的防台风工作，组织、协调、抢险救灾物资的储备、调拨和供应。
市供销社负责归口行业企业的防台风工作，组织、协调、抢险救灾物资的储备、调拨和供应。
沈铁锦州办事处负责本系统所辖工程设施的防台风安全和防灾救灾工作；汛期优先支援运送抢险物料和防疫人员。
市交通局负责本系统所辖工程设施的防台风安全和防灾救灾工作；汛期优先支援运送抢险物料；为紧急抢险及时提供所需车辆、船舶等运输和装载工具；负责海上救护队的组织及抢险物资运输车辆的调度落实工作。
市林业局负责协助防汛指挥部做好河道行洪区内的阻水林木清除工作，确保河道行洪畅通。
市公安局负责治安管理和安全保卫工作，依法打击造谣惑众和盗窃、哄抢防汛物资以及破坏防洪设施的违法犯罪活动，协助有关部门妥善处置因防台风引发的群体性治安事件，协助有关部门组织群众从危险地区安全撤离或转移；必要时实行交通管制，确保运送防汛抢险人员、救灾物资运输车辆优先通行。
市财政局负责落实防汛、救灾及水毁工程修复经费，及时下拨并监督使用。
市教育局负责教育系统的安全防范工作，紧急情况下组织好教师和学生的逃险和转移工作。
市民政局负责组织、协调救灾工作，安排灾民的生活，接收救灾捐赠款物和发放救灾款物；组织核查并上报灾情。
市卫生局负责组织医疗救护队，做好灾区疾病预防控制和医疗救护工作，并及时向市防汛指挥部提供灾区疫情与防治信息。
市粮食局做好本系统重点单位的自保防范措施，确保粮食不受损失，负责灾民的粮食供应。
市农委负责指导灾后农业救灾与生产恢复，及时准确地统计和反映农业等灾情信息。
市广电局负责发布台风警报，组织广播电台、电视台对抢险、救灾防疫工作的宣传报导，按市防汛指挥部的要求及时向公众发布气象、雨水情、风暴潮等信息，跟踪报导抢险和救灾防疫活动，以及向社会宣传防台风、救灾防疫、抗灾自救知识。
驻军、预备役部队、市武警支队依据《军队参加抢险救灾条例》和上级有关指示，协助地方防汛抢险和转移危险地区群众，紧急时负有执行重大防洪任务的使命。
其他有关部门均应根据防台风工作的需要积极提供有利条件，完成各自承担的抢险救灾、防疫等任务。
3.3 锦州市防汛抗旱指挥部办公室职责
锦州市防汛抗旱指挥部办公室设在市水利局，承办市防汛抗旱指挥部的日常工作，主要职责是：
贯彻执行国家有关政策法规和上级防汛抗旱指挥部的决定、调度命令以及市委市政府的指示；承办市防汛抗旱指挥部的日常工作，组织全市的防汛抗旱工作，督促检查防汛抗旱措施的落实；审查批准重要工程的洪水调度方案；组织实施主要河流、水工程防洪排涝调度方案和防台风方案；组织协调地方各级政府、各有关部门实施防汛抗洪责任制，参与组织抗洪抢险工作并进行业务技术指导；负责防汛通讯及其规划、建设和管理；会同有关部门做好物资计划储备和使用管理工作，提出经费的分配使用建议计划，并监督实施；及时准确地掌握汛情、灾情和水利工程的运行状况，必要时发布雨水情信息、水情预报和汛情公报；提出全市防汛抗旱参谋意见，供政府和防汛指挥部决策。会同有关部门调查处理防汛抗旱重大事故和表彰先进。
4 预测、预警与预防
台风是热带低气压的一种，从整体上来看，又是个很强的对流体。其特征是在其周围极易造成雷雨、暴雨、大风的天气，给人民生命财产造成巨大损失。
台 风 等 级 划 分
台风名称 底层中心附近最大风力等级 风速（米／秒）热带低压 6～7 10.8～17.1热带风暴 8～9 17.2～24.4强热带风暴 10～11 24.5～32.6台风 12～13 32.7～41.4强台风 14级以上 41.5～50.9 4.1 信息监测与报告
气象部门负责监视、收集台风的生成、发展、登陆和消失过程，做好未来趋势预报，并及时将台风中心位置、强度、移动方向、速度和降雨过程、范围、强度等信息及时报告市防汛抗旱指挥部，并向社会发布。
海洋与渔业部门负责传达国家和省发出的风暴潮和海浪的监测及预报；水文部门负责江河水情的监测和预报；水利部门负责水利工程的监测；国土部门负责地质灾害的监测和预报；其他部门做好相关的监测和预报工作，并及时向市政府和市防汛抗旱指挥部及相关部门报告。
市防汛抗旱指挥部办公室会同有关部门负责收集整理台风信息，分析台风与降雨发展趋势，提出防御对策。
4.2 预警
当台风正在发展，预计影响我市时，由市气象部门发布台风消息；当台风正向我市逼近，预计48小时内影响我市时，由市气象部门发布台风警报；当台风在24小时内影响我市时，由气象部门发布台风紧急警报。
4.2.1 预警等级
根据台风威胁和严重程度，台风预警等级分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级标准，预警信号颜色依次为红色、橙色、黄色、蓝色，分别代表特别严重、严重、较重、一般。
1.Ⅰ级（红色）预警：在我市行政区域内，预报预测台风（热带风暴、强热带风暴）影响，其强度达到国家气象局制定的极大灾害性天气标准，将给我市造成特别严重影响的。
2.Ⅱ级（橙色）预警：在我市行政区域内，预报预测台风（热带风暴、强热带风暴）影响，其强度达到国家气象局制定的特大灾害性天气标准，将给我市造成严重影响的。
3.Ⅲ级（黄色）预警：在我市行政区域内，预报预测台风（热带风暴、强热带风暴）影响，其强度达到国家气象局制定的重大灾害性天气标准，将给我市造成较重影响的。
4.Ⅳ级（蓝色）预警：在我市行政区域内，预报预测台风（热带风暴、强热带风暴）影响，其强度达到国家气象局制定的较大灾害性天气标准，将给我市造成一般影响的。
4.2.2 预警及发布
气象部门负责台风的预警，发布有关台风信息，并经市防汛抗旱指挥部批准，发布相应级别预警。市防汛抗旱指挥部办公室负责河流水情的预警与有关信息发布；国土部门负责地质灾害的预警与有关信息发布；水利部门负责水工程安全的预警与有关信息发布；建设或公用事业部门负责城区易涝区、高空建筑设施、城乡危旧房屋的预警与有关信息发布；海洋渔业部门负责养殖、渔船避风等方面的预警与有关信息发布；交通部门负责公路、港口、航道、渡口、码头等的预警与有关信息发布；其他部门做好相关的报警与预警工作；新闻宣传部门组织新闻媒体及时播报预警信息、有关台风与防御台风信息等。
市防汛抗旱指挥部负责接警和处警，发布处警指令，同时视情况向市政府和上级防汛抗旱指挥部报告。
4.3 预防
台风预防主要包括受台风影响可能造成安全隐患的有关方面的预查、预检与防御台风措施的落实等活动，各部门应按照职责要求做好各项预防工作，各单位与公民应积极做好相关的自我防范工作。
4.3.1 防台风检查
（1）县级以上政府防汛抗旱指挥部应当在汛前组织有关部门和单位开展防台风检查，发现防台风安全隐患问题的，责成有关部门限期处理和整改。
（2）水利、城建、电力、交通、通信、教育等部门应当加强对所属重点领域设施的防台风检查，发现问题，责成有关部门和单位及时处理。
4.3.2 防台风巡查
水利部门应建立水库、堤防、等工程的巡查制度，监督与落实日常及台风影响期间的巡查工作；交通部门应加强公路、港口以及在建工程的防台风巡查工作；城建部门和公用事业部门应加强市政公用设施、高空建筑设施、城乡危旧房屋、风景名胜区等重点领域和部位的防台风巡查工作；教育部门应加强中小学校的防台风巡查工作；其他部门应做好相应工程或设施的防台风巡查工作。
5 应急响应
5.1 应急响应级别与启动条件
与预警级别相对应，应急响应分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级。
当发布Ⅰ级（红色）预警时，启动Ⅰ级应急响应。
当发布Ⅱ级（橙色）预警时，启动Ⅱ级应急响应。
当发布Ⅲ级（黄色）预警时，启动Ⅲ级应急响应。
当发布Ⅳ级（蓝色）预警时，启动Ⅳ级应急响应。
各级应急响应由市防汛抗旱指挥部批准后启动。
5.2 应急响应行动
Ⅰ级应急响应为最紧急响应，其次是Ⅱ级、Ⅲ级，Ⅳ级为最低级响应。每级响应行动包含低级别应急响应的所有内容。响应行动内容包括信息报送与处理、指挥与调度、群众转移与安全、抢险与救灾、安全防护与医疗救护、社会力量动员与参与等。
5.2.1 Ⅳ级应急响应
市防汛抗旱指挥部副总指挥主持会商，研究分析台风可能影响情况。加强值班，关注国内外气象预报成果，密切监视台风动向，研究防御重点和对策，部署有关工作，重点做好海上船只和沿海作业等人员的保安工作。掌握防台风工作情况，及时将台风信息报告市政府，通报防汛抗旱指挥部有关成员单位，各成员单位依据各自职责明确与做好相应工作。
5.2.2 Ⅲ级应急响应
市防汛抗旱指挥部副总指挥主持会商，防汛、水利、气象、等防汛抗旱指挥部主要成员单位参加，部署防御台风工作，明确防御目标和重点，发布人员梯次转移命令，组织指挥抢险救灾工作。
加强值班，密切监视台风和雨情、水情、工情，做好江河洪水预测预报，监督指导台风影响区域内水库、河网预排预泄和洪水高度，掌握有关地区的人员转移、船只回港避风、抢险救灾等情况，组织人力、物力做好人员转移、抢险救灾等准备与实施。做好灾情核查和信息发布工作。及时将防台风信息报告防汛抗旱指挥部总指挥、副指挥，并报市政府和上级防汛抗旱指挥部，通报防汛指挥部成员单位。各成员单位依据各自职责做好相应工作，各级政府组织相关部门做好危险地带人员转移准备工作。
5.2.3 Ⅱ级应急响应
市防汛抗旱指挥部总指挥主持会商，防汛抗旱指挥部成员单位参加。召开防御台风紧急会议，气象部门对台风发展趋势提出具体的分析和预报意见，防汛抗旱指挥部办公室提出防御重点、措施和建议，海洋与渔业、国土、建设等部门提出各自防御对策。防汛、水利、气象、海洋与渔业等部门加强预报，密切监视台风动向，及时将最新消息报送有关部门；国土、交通、电力、城建、海事、旅游、农业、教育等部门24小时值班，密切关注台风动向。水利、国土资源、海洋与渔业、交通、城建、民政等部门派工作组到台风影响地区检查、督促和指导防台风工作。
各成员单位依据各自职责做好相应工作，各级政府要动员和组织广大干部群众投入到防台风工作，落实防台风各项措施，做好人员转移、船只回港避风、抢险救灾等各项工作。
5.2.4 Ⅰ级应急响应
市防汛抗旱指挥部总指挥主持会商，部署台风防御和抢险救灾工作；召开防御台风紧急会议，进行紧急动员部署；政府发出紧急通知，要求有关地区全力做好防御台风工作。水利、国土资源、海洋与渔业、交通、城建、民政等部门派工作组到台风影响地区检查、督促和指导防台风工作。防汛抗旱指挥部各成员单位各司其职，各负其责，服从政府和防汛抗旱指挥部的统一指挥。
各成员单位依据各自职责明确与做好相应工作，各级政府要把防台风工作作为首要任务，动员和组织广大干部群众投入防台风工作，责任人到位，落实防台风各项措施，特别要做好危险地带人员的转移工作。
5.3 信息发布与新闻报道
防台抗灾等信息由市防汛抗旱指挥部审核和发布；涉及洪涝灾情的，由市防汛抗旱指挥部办公室会同民政部门审核后发布。
防台抗灾的有关新闻报道，由市防汛抗旱指挥部办公室会同市委宣传部门共同商定宣传报道意见。对我市有重大影响的洪涝、台风灾害的发展趋势、人员伤亡、经济损失等报道，由市防汛抗旱指挥部办公室核实后，按相关规定进行报道。
5.4 应急结束
当台风灾害或险情基本消除时，市防汛抗旱指挥机构可视情况，宣布结束相应级别应急响应。
6 保障措施
6.1 通信与信息保障
通信管理部门负责保障防台抗灾现场通讯保障，确保与外界的联络；防汛抗旱指挥部应按照以公用通信网为主的原则，合理组建防汛专用通信网路，加快信息传输现代化建设，逐步实现对重要防洪工程的实时监测，确保信息及时畅通传输。堤防及水库管理单位应配备通信设施。出现突发事件后，通信部门应启动应急通信保障预案，迅速调集力量抢修损坏的通信设施，努力保证防汛通信畅通。必要时，调度应急通信设备，为防台风通信和现场指挥提供通信保障。在紧急情况下，应充分利用公共广播和电视等媒体以及手机短信等手段发布信息。
6.2 抢险与救援保障
任何单位和个人都有依法防汛抗洪的义务。解放军、武警部队和民兵是抗洪抢险的突击力量。县以上人民政府应组建以民兵为骨干的群众抢险队伍，乡镇、社区、村应当组织群众参加抗洪救灾工作。水利、公安、消防、卫生、市政、电力等部门应当组织专业应急抢险队伍。
6.3 交通运输保障
交通运输部门应落实措施保障防台抗灾人员与人员转移运输、救灾物资运输、河道航行和渡口的安全，必要时实行交通管制，保障防台风救灾的顺利进行。
6.4 电力保障
电力部门负责防台抗灾等方面的供电需要和应急求援现场的临时供电，特别应落实大面积停电、各级防汛指挥部停电与抢险现场等电力的应急保障措施。
6.5 医疗卫生保障
卫生部门落实应急预案，确保紧急救护和救助工作顺利进行。负责灾区卫生防疫和医疗救护，预防疾病传播，做好人畜疾病的免疫和公共场所消毒工作。
6.6 治安保障
公安部门负责维护防台风抢险秩序和灾区社会治安，打击违法犯罪活动，确保灾区社会稳定。
6.7 物资保障
防汛物资储备工作实行“分级储备和管理、统一调配、合理负担”的原则。各级政府以及有关部门负责建立物资仓库，贮备足够数量的防台风物资、器材与设备（包括救助设备），必要时调用社会物资与设备。
6.8 资金保障
各级财政、民政、水利、银行等有关部门和单位负责抢险救灾资金的筹措、落实，做好救灾资金、捐赠款物的分配、下拨，指导、督促灾区做好救灾款的使用、发放，以及相关金融机构落实救灾、恢复生产所需信贷资金的落实和信贷。
6.9 技术保障
各级防汛抗旱指挥部应加快和完善防汛抗旱指挥系统建设，不断提高水雨情测报、洪水预报、灾害预警水平。同时，开展科学技术研究，提高洪水预报、高度水平和抗洪抢险能力。
6.10 宣传、培训与学习
各级防汛抗旱指挥部应采取多种方式组织防御台风公众宣传、教育与人员培训，定期举行不同类型的防御台风应急学习，以检验、改善和强化应急准备和应急响应能力。
企事业单位、公民应积极参与防台风知识宣传、教育活动，增强台风灾害风险意识与自我防御能力，有义务自觉配合各级政府与防汛抗旱指挥部实施防御台风预案的各项工作。
7 善后工作
发生台风灾害后，各级人民政府应组织有关部门做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、水毁修复、恢复生产和重建家园等善后工作。
7.1 灾后救助
发生重大灾情时，各级人民政府应成立救灾指挥部，负责灾害救助的组织、协调和指挥工作。财政、民政部门负责做好救灾资金、捐赠款物的分配、下拨，指导、督促灾区做好救灾款的使用和发放。水利部门负责水毁工程的修复。交通部门负责水毁公路的修复。电力部门主要负责灾区供电需要。驻军、预备役部队、武警部队负责组织紧急救援遇难船只和遇险群众。民政部门负责受灾群众生活救助，及时调配救灾款物，组织安置受灾群众，做好受灾群众临时生活安排，负责受灾群众倒塌房屋的恢复重建，保证灾民有粮吃、有衣穿、有房住，切实解决受灾群众的基本生活问题。农业部门迅速安排救灾农资，组织生产自救。卫生部门负责调配医务技术力量，抢救因灾伤病人员，对污染源进行消毒处理，对灾区重大疫情、病情实施紧急处理，防止疫病的传播、蔓延。当地政府应组织环保等部门对可能造成环境污染的污染物进行清除。
7.2 抢险物资补充
当灾情发生时，各地组织积极抢险救护，根据各地抢险物资的消耗情况和灾情情况，按照分级筹措和常规防汛的要求，及时补充到位。紧急情况下，在向上级申请物资调拨的同时，可以就近征用国有或私有物资，灾情过后给予相应补偿。
7.3 损毁工程修复
有关部门要检查损毁工程，制定修复计划，并及时上报，争取专项资金，尽快完成修复任务。对影响当年防洪安全和城乡供水安全的损毁工程，应尽快修复。防洪工程应力争在下次洪水到来之前，做到恢复主体功能。遭到毁坏的交通、电力、通信、水文以及防汛专用通信设施，应尽快组织修复，恢复功能。
7.4 灾后重建
由市政府领导和组织灾后各项安置工作，尽快恢复生产。各有关部门要迅速组织灾后重建工作，修复受损坏的电力、通讯、供水、公路、铁路、桥梁、民房等设施。灾后重建原则上按原标准恢复，在条件允许情况下，可提高标准重建。
7.5 保险与补偿
灾害发生后，各保险部门应及时做好灾区投保单位及家庭受灾损失的理赔工作。
7.6 总结与评估
每年市防汛指挥部应针对防台风工作的各个方面和环节进行定性和定量的总结、分析、评估。引进外部评价机制，征求社会各界和群众对防台风工作的意见和建议，总结经验，找出问题，从防洪工程的规划、设计、管理以及防台风工作的各个方面提出改进建议，以进一步做好防台工作。
8 附 则
8.1 预案管理与更新
本预案由市防汛抗旱指挥部编制和管理，并负责组织有关部门对预案进行评估。
本预案根据实际情况定期进行修订，更新期限最长为5年。
其他有关部门、企事业单位也要根据本预案要求，编制相应的防御台风抢险、救灾预案，经上级主管部门审批后，报市防汛抗旱指挥部备案。
8.2 奖励与责任追究
对防台抗灾工作做出突出贡献的先进集体和个人，由市防汛抗旱指挥部办公室向市政府、辽宁省推荐表彰。对防台抗灾工作中玩忽职守造成损失的，依据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《公务员管理条例》追究当事人的责任，并予以处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
8.3 预案的解释
本预案由市政府办公厅负责解释。
8.4 预案实施时间
本预案自发布之日起实施。
公民基本权利宪法保障论纲
高军
（江苏技术师范学院人文学院 常州 213001）
［摘要］现代世界各国宪法中均写入了大量的公民基本权利条款，为了使这些条款真正得以落实，现代西方国家往往在宪法中确立了包括分权、宪法解释的原则、宪法权利的直接适用性、违宪审查方式等具体的公民基本权利保障制度。
［关键词］宪法 基本权利 保障
众所周知，人权是宪法的起点和归宿，宪法常被称作“自由公民的大宪章”，现代世界各国均在宪法中写入了大量的公民基本权利条款。当前，除少数国家以外，绝大多数国家均确立了宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”的地位。“但宪法的这种最高法规范性，有时却会因为法律等下位的法规范或者违宪性质的权力行使，而产生受到威胁或扭曲的事态”，“因此，有必要在事前防止可能招致宪法崩溃的政治动向，或者预先在宪法秩序之中建立事后可以纠正的措施。这种措施，通常被称为宪法保障制度”。具体而言，宪法保障制度可以分为“宪法自身所规定的保障制度”以及“尽管宪法中没有规定，但可看作是基于超宪法性质的根据而被肯定的制度”。[1]对公民宪法基本权利而言，如何使其不至于沦为仅仅停留在书面上的“纸上的权利”，考察现代西方国家的宪法，可以发现，一些国家通过“宪法自身所规定的保障制度”能为我们提供有益的经验。
一、宪法中确立分权的体制
人类历史的经验表明：对公民权利而言，最大的威胁不是来自与其地位平等的个人，而是来自于政府。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[2]近代启蒙思想家认为，防止政府滥用权力，就必须避免权力过于的集中，将立法、行政、司法三权之间相互独立、分别委托给不同的人或团体行使，三者之间分立与制衡可以达到防止权力腐败的目的。英国近代的政府体制是分权的最初表现形态，被称为“自由和优良政体的重大秘密”。[3]法国《人权宣言》第16条则明确宣称，“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法”。现代西方各国在政治体制选择方面，大都确立了三权分立原则。“西方国家的‘有限政府’和‘三权分立’的政治理论原则，是由宪法加以确定，并在宪法约束力的作用下，得以实施的”。[4] 因此，权力分立的体制被称为优越的“自由主义的政治组织之原理”。[5]美国宪法本身即按照典型的三权分立结构而形成，而有一些国家的宪法中则直接宣称三权分立为其指导原则，例如，俄罗斯联邦宪法第10条明确规定，“俄罗斯联邦的国家权力根据立法权、执行权和司法权分立的原则来实现”，“立法权、执行权和司法权的机构是独立的”。
在三权中，各国宪法对司法权独立极为重视。与立法和行政机关更容易为政治上的权宜之计和民众的要求左右相比，司法部门更具备保护少数者权利的资格，因为司法权不但可以通过限制立法、行政权力的滥用来间接地保障公民权利，而且可以直接有效地对公民被侵犯的权利予以救济。但是，由于“司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强制又无意志，而只有判断”，[6] 因此，司法机关的独立显得至关重要。“没有这种独立，就无法防止立法权力和行政权力的滥用，也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用”。[7]司法独立有两层含义：一层是司法权从立法权、行政权中独立出来；另一层是法官在裁判时独立行使职权，又被称为法官的职权独立。而这种职权的独立，是司法权独立的核心。[8]它要求法官在审判案件时，作为独立的个体的存在，不受来自外界压力的干涉，惟法是从，即“司法独立的价值在于它能使法官在作出判断时不必害怕遭到报复，使他们能脱离外界的影响”。[9]目前，世界上大多数国家都在本国宪法中确立了法官独立的原则，例如，德国基本法第97条第1项规定：“法官是独立的，只服从法律”。日本宪法第67条第3款规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的约束”。意大利宪法第101条第2款规定：“法官只服从法律”。俄罗斯联邦宪法第120条规定：“法官是独立的，只服从于俄罗斯宪法和联邦法律”。
除了在宪法中规定原则性的“司法独立”条款外，许多国家的宪法中均不遗余力地规定了大量的“司法独立”保障性条款，对法官的任职年限、任职条件、任职程序甚至法官任职期间的薪金问题都作了规定。例如，以简洁、惜墨如金著称的美国宪法却对法官的任职及薪金作了如下规定：“最高法院与低级法院之法官如忠于职守，得终身任职，于规定期间应受俸金，该项俸金于任期内不得减少”。德国基本法第97条第2款规定，“终身定职的专职法官不得违反其意愿在其任期届满前将其撤职或停职（终身或暂时的）或调职或命令其退休，除非根据法律并按法律规定的方式作出司法裁决。立法可以限定终身职法官的退休年龄。在法院的组织或管辖地区发生变动时，法官可以转至另一法院或被免职，但应保留其全薪”。俄罗斯联邦宪法第121条规定“法官终身制”，“法官的职权只能基于联邦法律规定的程序和理由予以剥夺或中止”，第122条进一步明确了，“法官不受侵犯”、“非经联邦法律规定的程序，法官不得被追究刑事责任”。日本宪法对法官任职保障规定得十分详细，第78条规定，“法官除因身心故障经法院决定为不适于执行职务者外，非经正式弹劾不得罢免。法官的惩戒处分不得由行政机关行使之”。第79条和第80条更是详细规定了最高法院和下级法院法官任职条件、任期、任命程序、罢免程序、退休年龄、报酬等。
二、宪法中规定公民基本权利的直接适用性
“没有救济就没有权利”、“救济先于权利”，这两句古老的法谚道出了救济对权利实现的决定性意义。事实上，“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利”。[10]对宪法规定的公民基本权利而言，也同样如此。由于宪法所确认的公民基本权利，需要通过将这些基本权利具体化后的普通法律来实现，但是，普通法律可能会存在对基本权利的误读、曲解或缺漏，所以普通法律并不能完全替代宪法本身对基本权利的保障作用。虽然宪法中规定的这些公民基本权利看上去很美，但如果当它们在实际生活中被侵犯时无法得到有效的救济，则这些规定对公民并无实质性的意义。“在现代法治社会的权利救济体系中，诉讼救济是最主要、也是最有效的救济方法，而宪法诉讼则是保障公民基本权利的最终性的救济途径”。[11]在英美法系，宪法基本权利从来就有直接效力。英国和美国的法院都可以直接适用宪法性法律，而同样属于英美法系国家的加拿大，其宪法第24条“如果本宪章所保障的任何人的权利或者自由被侵害或者被否定时，他可以向管辖法院申请，以便获得该法院根据情况认为适当的和公正的补救”的规定，明确宣示了基本权利条款的直接适用性。大陆法系国家则多数通过宪法中明文规定基本权利的直接适用性，例如，德国基本法第1条中规定了宪法基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务。第19条中规定，任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼。葡萄牙1982年宪法第18条第一款规定：“关于权利、自由与保障的宪法规定，得直接适用”。俄罗斯联邦宪法通过第15条、第18条、第46条共三个条款确立了完备的公民直接行使宪法诉权的制度。事实上，承认宪法公民基本权利的直接效力，实行公民基本权利的宪法诉讼，已成为当今世界性的宪政惯例。[12]
三、宪法中确立宪法解释原则
由于宪法所确认的公民基本权利本身是概括的和原则的，需要通过普通法律来进一步界定和落实。因此，如何保证这些普通法律能真实地贯彻宪法的意图、原则和精神，确立宪法解释的原则是非常关键的。正如学者所言，“宪法既然作为一种规则，来规范政治和社会的基本形态，就必须将在很大程度上左右国民的生活，所以明确什么是已被制定的规则的解释论是不可或缺的，也是不可被轻视的。如果疏忽这项工作的话，就会使已制定的规则模糊不清，进而导致执政者可以轻而易举地滥用权力，而国民却难以阻止其对权力的滥用”。[13] 基于此，许多国家直接在宪法中确立了宪法解释的原则。
首先，只有宪法的最高法律地位得到确认，才可以使宪法基本法的地位得以确立，真正成为统率其他一切法律的“母法”，故在世界各国的宪法中，大都规定了宪法与普通法律的关系，多数国家明确规定了宪法比普通法律具有更高的法律地位，同时宣称违反宪法的法律和其他规范性文件一律无效。[14]例如，日本宪法第98条规定“本宪法为国家的最高法规，与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为的全部或一部，一律无效”。加拿大宪法第52条规定，“加拿大宪法是加拿大的最高法律；任何法律如果不符合宪法的规定，其不符合的部分是不发生效力或者是无效的”。俄罗斯联邦宪法第4条第2款规定，“俄罗斯联邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有至高无上的地位”；第15条第1款规定，“俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有最高法律效力、直接作用并适用。俄罗斯联邦所通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触”。
其次，在宪法中，尤其经常在宪法序言中确立自然法、社会契约、人民主权等原则，用以表明国家创立的由来、制宪的根本指导思想，这些原则往往成为解释公民权利条款的基础。[15]例如，美国宪法序言极其简洁，宣称的立法目的只有四项，其中即有“树立正义”、“增进全民福利”的内容。日本宪法序言规定，“国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。这是人类普遍的原理，本宪法即以此原理为根据。凡与此相反的一切宪法、法律、法令和诏敕，我们均将排除之”。俄罗斯联邦宪法则在其序言中提到了“确认人的权利和自由、公民和睦与和谐”、“善良与正义的信念”、“是国际社会的一部分”，并在第45条第2款中规定，“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利和自由” ，承认公民有对基本权利予以私力救济的自然权利。
再次，宪法中确立公民基本权利的基础性地位，有的规定了其地位永久而不可侵犯，有的规定了基本权利的基本内容不得受侵害，有的则直接宣告某些基本权利属宪法保留内容，不得受到任何限制。例如，日本宪法第11条规定，“国民享有的一切基本人权不能受到妨碍。本宪法所保障的国民的基本人权，作为不可侵犯的永久权利，现在及将来均赋予国民”；第97条规定，“本宪法对日本国民所保障的基本人权，是人类为争取自由经过多年努力的结果，这种权利已于过去几经考验，被确信为现在及将来国民之不可侵犯之永久权利”。德国基本法第1条即宣告“人的尊严不可侵犯。尊重和保护人的尊严是全部国家权力的义务”，规定了宪法所列的基本权利“作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务”；第19条在规定对基本权利予以限制的法律保留原则的同时，规定“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受侵害”；第20条甚至规定，“所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗”，这里赋予了德国公民的反抗权。俄罗斯联邦宪法第16条规定，1．宪法本章（第一章 宪法制度基础）条款构成俄罗斯联邦宪法制度的基础，非经本宪法规定的程序不得修改。2．本宪法的其他任何条款均不得与俄罗斯联邦宪法制度基础相抵触；第56条第3款则明确规定了，“不应限制俄罗斯联邦宪法第20条、第21条、第23条（第1款）、第24条、第28条、第34条（第1款）、第40条（第1款）、第46—54条所规定的权利和自由”；第64条规定，宪法第二章“人和公民的权利与自由”条款“构成俄罗斯联邦个人法律地位的基础，非经本宪法规定的程序不得修改”。而美国宪法修正案第1条则更是开宗名义地规定了“国会不得立法条款”，规定国会不得就“确立宗教或禁止信教自由、剥夺人民言论或出版的自由、剥夺人民和平集会及向政府陈述救济的请愿权利” 。
值得关注的是，以上这些规定都是针对国家权力而言的，尤其针对的是立法权力，因为通过具体的立法对宪法基本权利予以克减的现象一则较为普遍，二则一旦发生这种情况对公民基本权利侵犯的后果将普遍而严重。洛克认为，议会立法权仅仅表明它代表人民的意志去发现法律，并不能说明它拥有压迫者的力量。[16]因此，宪法通过以上条款或其他类似条款的规定，确立了立法权同行政权、司法权一样是受限制的国家权力，立法权的行使必须遵守某些基本的原则、尊重基本的人权。虽然，在战争或紧急状态下，公民的某些权利或自由可以被克减，但生命权、免受奴役和酷刑等某些权利和自由不得被克减，更不能被取消。例如，1982年葡萄牙宪法第19条第4项就明确规定了，宣布戒严不能侵犯生命权、人格完整、个人身份、个人的公民资格与公民权利、刑法的非追溯性、被告人的抗辩权及信仰自由与宗教自由。
第四，宪法中规定了对宪法基本权利条款解释的原则，特别规定了对基本权利条款予以限制时应该采取最有利公民权利的方式，必须遵循法律保留原则。法律保留是依法行政原则的重要内容，它源于分权结构模式下的法治理念，即对民意机关的信任和对行政权力的恐惧，意指在特定领域的国家事项应保留由立法机构法律规定，行政权惟有依法律规定作为，它强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关通过的法律为准。例如，加拿大宪法第1条规定，“加拿大权利与自由宪章保障在宪章上开列的权利与自由，只服从在自由民主社会中能够确凿证明正当的并且由法律规定的合理限制”。德国基本法第19条规定了对基本权利予以限制的原则是“根据本基本法，某一基本权利可以受法律限制或依法予以限制，就此而言，这种法律必须普遍适用而不仅适用于个别情况。此外，这种法律必须列出基本权利，指出有关的条款”，并规定“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受侵害”；第20条第3项规定，“立法权应服从宪法秩序；行政和司法权受法律和正义的制约”；此外，德国基本法中还通过两个条款规定了对自由进行限制的“法律保留原则”，第2条中规定，“个人的自由不可侵犯。只有根据法律才能侵害这些权利”；第104条第1款规定，“个人的自由只能受到正式法律的限制，并只能遵照正式法律中规定的方式受到限制”。另外，第10条第1款“邮政和电信秘密不可侵犯”条款中同样也规定了“这种权利只能依法予以限制”的法律保留原则。俄罗斯联邦宪法第55条规定了对宪法基本权利和自由予以限制的三项原则，“1．俄罗斯联邦宪法中列出的基本权利和自由不应作出否定或损害人和公民的其他普遍公认的权利和自由的解释。2．在俄罗斯联邦不得颁布废除或损害人和公民的权利和自由的法律。3．人和公民的权利和自由，只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必须的限度内，由联邦法律予以限制”。
最后，宪法中规定对宪法未明文规定的公民基本权利事项的处理。英美法系国家宪法中一般作宪法未明文涉及的权利由人民保留的宣示，例如，美国宪法修正案第9条规定，“不得因本宪法列举某种权利，而认为人民所保留之其他权利可以被取消或忽视”；第10条规定，“本宪法所未授与合众国或未禁止各州行使之权力，皆由各州或人民保留之”。加拿大宪法第26条规定，“本宪章对于某些权利与自由的保障，不应解释为否定加拿大现存的任何其他权利或者自由的存在”。而大陆法系国家一般则在宪法中引入国际公约适用条款，有的国家甚至直接规定了国际公约优先宪法而适用。例如，日本宪法第98条第2款规定，“日本国缔结的条约及已确立的国际法规，必须诚实遵守之”。德国基本法第25条规定，“国际公法的一般规则是联邦法律的组成部分。它们的地位优于法律，并直接创制联邦境内居民的权利和义务”。荷兰宪法第66条规定，“如果国内法的适用与任何国际协定的规定相矛盾，则国内法在王国范围内不予执行，而不管国际协定的生效是在国内法之前或是之后”。
四、宪法中确立违宪审查制度
违宪审查制度是指根据宪法规定，拥有宪法解释权和宪法监督权的特定国家机关，依照一定的程序，审查和裁决一切法律、法令、命令和处分是否符合宪法；审查和裁决一切行为，包括立法行为、司法行为、行政行为及其他社会组织和个人的行为是否合乎宪法规定，以维护宪法权威，保证宪法全面实施的制度。[17]目前，世界上大部分国家都实行了违宪审查制度。违宪审查制度作为宪法最为重要的保障制度，是现代国家限制国家权力、保护公民权利的最有效的手段，对于忠实地实施宪法，维护宪法的权威，保障人权起到了巨大的作用。当前，违宪审查的模式主要有以下三种，大部分均通过宪法或宪法惯例予以确立。
1.由立法机关或最高国家权力机关行使违宪审查权。英国政治实践中奉行传统的“议会至上”原则，英国法院的组成和职能直接由议会决定，法院对议会负责，因此，法院不能审查议会立法的合宪性，议会的立法如果违宪，只能通过议会自己来修正或废止。追随英国模式的主要是前苏联及东欧国家，但在苏东剧变后，这些国家纷纷放弃了这一模式。由最高权力机关负责审查违宪固然有它的好处，即具有权威性，如它真能行之有效，则是最理想的一种方式。但是实践表明，除英国外，立法机关有效行使违宪审查的国家几乎没有。[18]
2.普通法院在进行具体诉讼案件的审理之际，作为解决案件之前提，在必要的限度内对所适用之法条进行违宪审查。美国通过建国初期的“马伯里诉麦迪逊案”确立了由普通法院通过普通司法程序，在对具体案件审理而附带性进行违宪审查的模式。美国的违宪审查制度对许多国家的宪法发展都产生了巨大的影响，不少国家纷纷效仿，例如，日本宪法规定：“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院”。菲律宾宪法规定：“一切涉及条约、政府协定或法律合宪性的案件，应由最高法院全庭审讯和判决”。墨西哥宪法也规定最高法院有权审理“关于法律违宪的案件”。据统计，当前共有63个国家步美国后尘。[19]
3. 由特别设立的宪法法院，进行与具体诉讼毫无关系的抽象性违宪审查（即抽象性违宪审查制度）。这种审查模式的基本理念是：随着政治实践的发展，需要打破国家权力的传统分类，去寻找一种凌驾于行政权、立法权和司法权之上的一种新的制衡力量即第四种权力，去负责监督前三种权力，以确保它们在宪法的范围内运行。采取这种违宪审查模式的主要是一些原先采取议会审查违宪模式的欧洲大陆国家。由于立法监督模式存在着严重的不足，二战前，美国的“司法审查”制度及其对基本权利的保护，对于欧洲大陆一直有神话般的吸引力，许多国家都曾试验过美国司法审查制度，但结果却乏善可陈。立法监督模式的不足，在二战期间暴露无遗。二战后，欧洲大陆国家，如德国、意大利等国纷纷摒弃了“议会至上”的观念，改变了议会监督宪法的传统模式，宪法中纷纷确立了建立了适合大陆法系国家的由宪法法院进行违宪审查的制度。例如，德国基本法通过第93条确立了联邦宪法法院违宪审查的权力及其权限，并通过第100条“成文法与基本法相适应”条款规定了违宪审查的具体办法。实践证明，这一转变是成功的。 [20]
结语：
列宁指出，“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的”。[21]宪法是一国的根本大法，作为保障每个人权利的“社会契约”，宪法在规定大量的公民基本权利条款的同时，更需要建立有效的公民基本权利保障机制。戴雪认为，“承认个人自由权的存在并无丝毫的困难，亦无甚益处。其实在的困难乃在于如何使其实行保障”。[22]如果缺乏有效的保障措施，不论宪法规定得多么完善，这些基本权利条款终将沦为一纸空文。我国宪法明文规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，根据宪法，我国所选择的制度是迄今为止人类历史上最先进的制度，具有无比的优越性，而且人民享有广泛而充分的权利。但是，问题在于，至今我国尚未建立起完善的行宪、护宪机制，现实中大量公民宪法基本权利被侵犯的现象无法得到及时纠正。以上西方国家公民基本权利保障制度由于本身就规定在作为根本法的宪法中，具有至上性和权威性，对于保障宪法公民基本权利从“纸面上的权利”落实到“实际的权利”起了重要的作用。同时，对完善我国宪法公民权利保障制度有如下启示：
1.应当通过宪法在权力之间进行合理的分权。首先，要保障公民权利的实现，在权力配置上必须使政府的权力得到有效制约，防止权力过于集中。[23]其次，应当重视司法权对权力制约以及保障公民基本权利的作用，并通过在宪法中规定具体的、可操作的条款来保障司法独立。当前，我国宪法第126条以“列举排除”的方式确立了以“整体独立”为特征的“司法独立”条款，有别于为当代社会所公认的、作为现代西方各国宪法惯例所指的以法官个体独立为核心的司法独立，应当予以完善。[24]
2.应当在宪法中明文规定公民基本权利条款的直接适用性。我国当前司法体制中，法院的个案裁判中不适用宪法规范，实践中，如果公民宪法基本权利被侵犯，只要这种侵犯没有具体法律规定相关的法律责任，司法则无法过问。由于宪法不能进入司法领域中，就使得这一部分权利的争议不能得到有效的解决，这种状态的存在极大地损害了宪法的权威和尊严。学者认为，当前，我国已具备实现宪法基本权利直接效力的条件。[25]因此，维护人民主权、建设法治国家的角度出发，有必要在宪法中确立公民基本权利条款的直接适用性，在公民宪法基本权利受到侵犯但却没有具体的法律能给予有效的救济的时候，赋予公民宪法诉权，公民可以直接以宪法基本权利被侵犯为由，直接向法院提起诉讼。
3.应当在宪法中明确规定宪法解释的原则。当前，我国宪法是通过列举的方式来规定公民基本权利的，对于宪法中所未列举的但属于国际人权公约及世界各国宪法所普遍公认的属于公民基本权利的如迁徙自由、罢工自由等权利，在实践中不受宪法的保护。而且，对于宪法中所规定的公民基本权利，往往在具体的立法中被克减，典型的如宪法中的公民集会、游行、示威的权利以及请求国家赔偿的权利，在经过具体的立法限制后在实践中基本无法实现。因此，应当或在宪法中规定，宪法所未明文列举的权利皆由人民所保留，不应受到任何轻视，或规定对宪法未明文规定的公民基本权利事项，引入国际公约适用条款，以有效地保障公民的基本人权。同时，应当在宪法中确立对宪法基本权利限制的宪法保留和法律保留原则，规定一些基础的公民基本权利受宪法直接保护，不得受法律的限制，而其他的公民宪法基本权利虽可以受到法律的限制，但此处的法律仅指狭义的立法机关按照立法程序通过的规范性文件，行政立法不得限制基本人权。
4.应当在宪法中确立适合我国国情的、有具体程序保障的、切实可行的违宪审查制度。我国宪法第5条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。第67条规定由全国人大常委会负责解释宪法，监督宪法的实施。根据以上规定，当前我国宪法确立的违宪审查制度是最高国家权力机关的审查制，这一宪法监督模式，存在着违宪审查主体模糊不清、缺乏相应审查程序等缺陷，无论从理论上讲多么优越，但在实践中证明却难以有效地发挥作用，[26]因此，必须对之予以完善。
[参考文献]
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[19] [20]参见.李忠.宪法监督论[M].社会科学文献出版社,1999.35. 32-34.