论行政自由裁量权及其法律控制
(本文作者：丛彦国)

摘要
行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著、最独特的一部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权力，其可以使行政主体审时度势、灵活机动地处理行政法律关系。可见，在现代行政法中，行政自由裁量权是必不可少的。但是，要实现行政法治，又必须对行政自由载量权加以一定的控制。因此，行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的重要理论问题，而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。探讨如何适当地、合理地运用行政自由裁量权具有重要的现实意义。

关键词
自由裁量权；行使规则；必要性；滥用；控制

行政自由裁量权无论是对于行政主体还是对于行政相对人而言，都如同一把双刃剑，行政自由裁量权是实现行政管理职能所必需的，但是，这种权力在行使过程中又可能对行政法治构成威胁。为实现依法行政，防止行政自由裁量权的滥用，必须对行政自由裁量权进行一定的控制。

一、行政自由裁量权的概念

要充分了解行政自由裁量权的概念，必须对行政自由裁量权作出全方位、多层次的分析，笔者从以下几个方面阐释此问题：

（一）行政自由裁量权的含义

各国学者对于行政自由裁量权有着不同的理解与阐释。现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。

在行政法学中，自由裁量权的载体是自由裁量行政行为，其是相对于羁束性行政行为而言的，是市场经济发展的结果，也是民主法治的基本要求。在没有民主与法治的封建社会，人们缺少对于权利的基本认识，国家权力凌驾于公民权利之上，封建统治者中的权力与封建国家的权力几乎不受到任何约束。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中，提出“天赋人权”和“有限政府”的口号，使国家权力与政府权力受到了一定的限制，使行政主体的权力范围局限于一些有限的领域。但是，由于社会政治、经济、文化等因素的发展，政府功能逐渐强化，其越来越多的干预社会生活，行政权力又出现了不断扩大的趋势。同时，法律的局限性与实证主义法学的缺陷，也要求行政主体在不违反法治的前提下，应该有行政自由裁量权与自由裁量行政行为的存在，以实现法律的精神与价值。

（二）行政自由裁量权的特征

行政自由裁量权具有多种特征，为了更好的了解行政自由裁量权的特征，笔者从以下三个方面来阐释：

1、行政自由裁量权来源于法律的授权

法律有着多种渊源，可以是宪法、法律、法规、规章，等等。法律对于行政主体的授权，可以表现为法律条文的直接规定，也可以表现为虽然法律条文没有直接的规定，但是，通过法律解释、法律推理等手段可以理解为授权的存在。

2、行政自由裁量权是一种弹性权力

行政自由裁量权存在一定的自由空间，法律授权行政主体在处理行政法律关系中作为行政行为或不作为行政行为，怎样作为行政行为或何时作为行政行为，等等。行政主体在依据其自由裁量权为行政行为时，行政主体有着自己的思考与选择空间。但是，行政主体的自由裁量权是相对的自由，其将受到多种法律原则、法律规则、法律制度等的控制与约束。

3、行政自由裁量权是一种特定化的权力

行政主体一般在具体行政行为中行使自由裁量权，因为行政法律关系的多元性与行政案件的复杂性，行政主体不可能针对所有的行政事务均采用相同的法律思维与行政行为手段，因此，针对不同的行政案件，行政主体自由裁量权的内容是大不相同的。

（三）我国法律制度中的行政自由裁量权

行政自由裁量权是行政法与行政法学发展的必然，随着我国市场经济的发展与民主法治的健全，行政自由裁量权作为行政主体的一种合理权力，有其存在的空间。在我国现行法律制度中，行政自由裁量权主要体现在以下几个方面：

第一，根据法律的授权，行政主体可以选择作为或不作为行政行为。例如，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政主体在符合法律规定的前提下可以对是否将证据先行登记保存做出选择。

第二，根据法律的授权，行政主体可以在法律列举的范围内，选择具体的行政行为模式。例如，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对于违反治安管理处罚法的行为人，行政主体可以根据其违法的具体情况处以警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。

第三，根据法律的授权，行政主体可以在一定幅度与范围内为一定行政行为。例如，《中华人民共和国证券法》第二百零三条规定，违反证券法的规定，操纵证券市场的，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足三十万元的，处以三十万元以上三百万元以下的罚款。

第四，根据法律的授权，行政主体可以自由为行政行为的其他情形。例如，法律对于行政违法行为情节或其他情形未做出具体规定，而是运用诸如“情节较轻”、“情节较重”、“必要时”等模糊、不确定的法律概念，由执法主体理解与适用。例如，《中华人民共和国农产品质量安全法》规定，农产品质量安全检测机构伪造检测结果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，撤销其检测资格；造成损害的，依法承担赔偿责任。

二、行使行政自由裁量权应遵循的基本规则
文化部


文化部关于设立“文化交流贡献奖”的决定
文化部


自中华人民共和国成立以后，特别是改革开放以来，国际上和香港、澳门、台湾的各界友好人士，为中国文化交流事业做出了卓越贡献。他们或长期从事政府间及民间文化交流活动，或投身于对我国文物的保护、研究、交流、查寻和归还工作，或致力于翻译中国优秀文学作品，或捐助
巨额财物、具有相当高价值的文化珍品等支持中国文化艺术事业的发展。他们的友好举动，促进了中国文化艺术事业的繁荣和发展，为中华民族优秀文化走向国际舞台架设了友谊桥梁。为吸收人类先进文明成果，弘扬中华民族的优秀文化传统，促进文化领域的改革开放，为祖国优秀文化艺
术产品走向世界，积极参与国际交流与合作，创造更加开放的有利条件和良好的国际环境，铭记那些热心中国文化交流事业并做出突出贡献的国外及港、澳、台友好人士，鼓励更多的友好人士投身于中国文化交流事业，中华人民共和国文化部决定设立“文化交流贡献奖”，在国际范围内奖
励那些对中国文化交流事业做出突出贡献的友好人士。
一、文化部设立的“文化交流贡献奖”是中华人民共和国文化交流事业的政府最高奖。
二、“文化交流贡献奖”的授予对象是国外及港、澳、台友好人士。
三、获得“文化交流贡献奖”的友好人士应是坚持一个中国，即中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府的立场，并在国内外具有一定知名度，具备下列条件之一者。
（一）长期以来为海内外文化交流工作不懈努力，积极组织或推动政府间及民间文化交流活动，做出了卓越贡献。
（二）为我国文物交流、保护、研究以及为查寻和归还我国流失于国外的珍贵文物做出了突出贡献。
（三）致力于翻译中国优秀文学作品，为向世界介绍中国优秀文化发挥了重要作用。
（四）对我国文化艺术事业的建设和发展在资金和物质上给予了重大支持和帮助。
（五）就某一特殊事件在海内外文化领域产生巨大影响，对促进文化交流工作做出了极为显著的成绩。
（六）其他具有卓越贡献的。
四、对获得“文化交流贡献奖”的友好人士，由文化部授予“文化交流贡献奖”奖章和荣誉证书。
五、“文化交流贡献奖”一般每年授予一次。
六、授奖仪式在中国举行。获奖者为专程参加授奖仪式的来往旅费及在中国的交通食宿费由中华人民共和国文化部或有关地方政府负担。对因故不能来华参加授奖仪式的，可由我驻外使领馆或新华社香港分社、澳门分社代为组织授奖仪式。
七、“文化交流贡献奖”授奖对象由中央国家机关有关部门、全国性民间团体和地方文化部门推荐，由文化部依据推荐对象的条件审定。

文化部关于授予“文化交流贡献奖”的实施意见

文人发〔1996〕56号（1996年6月6日）


为贯彻执行《文化部关于设立“文化交流贡献奖”的决定》，提出如下实施意见。
一、推荐办法
（一）“文化交流贡献奖”一般每年集中授予一次，特殊情况下也可随时授予，但每年授奖不超过10人。
（二）中央国家机关及全国性民间团体推荐的，直接送文化部；地方上推荐的，由各省、自治区、直辖市政府文化部门征得政府同意后报文化部；文化部机关及直属单位推荐的，按规定程序报文化部。
（三）推荐对象的名单及事迹材料先报送文化部人事司初审，再按国家或地区分类，由文化部对外文化联络局或港澳台文化事务局分别审核，并征得我驻外使领馆或新华社香港分社、澳门分社的同意，然后由人事司汇总报文化部部务会议审定。
（四）报送推荐对象名单及事迹材料的时间为每年1月底以前。事迹材料内容要详实准确，打印上报一式30份；同时报送《“文化交流贡献奖”授予对象审批表》（见附件）一式5份。
二、奖励经费
奖章和荣誉证书的制作经费及颁奖活动经费由文化部负担。其他经费，文化部机关及直属单位推荐的，由文化部负担；中央国家机关有关部门、全国性民间团体和地方文化部门推荐的，由推荐单位或当地政府负担。
三、颁奖活动
颁奖仪式在中国举行。对因故不能来华领奖的获奖者，可由我驻外使领馆或新华社香港分社、澳门分社代为组织授奖仪式，文化部派代表参加颁奖。
四、职责分工
有关授奖的组织工作、奖励经费的预算及规划使用、奖章和荣誉证书的设计、制作等由人事司负责；颁奖活动由人事司会同有关司局具体承办。
附件：“文化交流贡献奖”推荐对象审批表。①①附件略。



1996年6月4日