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过失相抵规则在特殊侵权中的适用/胡勇军

时间:2024-07-09 23:29:43 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9690
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过失相抵规则在特殊侵权中的适用

浙江海通联合律师事务所 胡勇军


过失相抵,是指就损害的发生或者扩大,受害人也有过失,法院可依其职权,按一定的标准减轻或免除加害人赔偿责任,从而公平合理地分配损害的一种制度。[1]所谓“过失相抵”,并非指赔偿权利人之过失与赔偿义务人之过失互相抵销。学者认为,债权债务可相抵,损益亦可同抵;而过失不能相互抵销,正如同违法行为不能相互抵销同一道理。过失相抵,“不过为形容之语”,实质就是加害人与受害人的过失两相较量,以定责任之有无及其范围,而非两者互相抵销。因此,德国理论上仅称其为“被害人自己之过失”。[2]
过失相抵规则自罗马法产生以来,在侵权损害赔偿领域已广为各国所采用,但在以无过错责任为归责原则的特殊侵权行为领域,对受害人的损害赔偿额是否可以适用过失相抵规则,这在理论和实务中都是一个长期争论的问题。理论上曾有学者认为,无论大陆法系还是英美法系,其有关过失相抵的抗辩仅适用于以过错责任为归责原则的侵权案件,其责任减免的依据是过错理论,因此它不适用于以无过错责任为归责原则的侵权案件。[3]我国《民法通则》第127条规定了动物饲养人的严格责任,同时又规定,由于受害人的过错造成损害的,动物饲养人不承担赔偿责任。从该规定可以推知,在加害人承担严格责任的场合,对于受害人与有过失而造成的损害,不成立加害人责任,从而不适用131条的规定。可见,我国民法理论对于严格责任案件并不承认过失相抵。另外,在审判实务中,对于触电人身损害是否适用过失相抵也发生过重大争论。否定者认定,按照《民法通则》第123条的规定,从事高危作业致人损害的,应当承担无过错责任。但我国《民法通则》是将无过错责任的免责事由规定在第123条中,按照体系解释其不属于《民法通则》第131条过失相抵的范畴。由此可见过失相抵能否适用于侵权人承担无过错责任的特殊侵权行为中,仍然是一个有争议的问题。本文就过失相抵规则在特殊侵权中适用的法理及法律依据、构成要件、适用限制、效力与标准及该原则的价值结合实践进行论述。
一、过失相抵规则适用于特殊侵权的法理及法律依据
事实上过失相抵在侵权责任中的适用范围问题,在理论上已基本形成共识,我国众多学者都主张特殊侵权中,亦应适用过失相抵规则。台湾学者史尚宽先生认为:“过失相抵,为基于赔偿制度之公平分担及支配债权债务关系之诚信原则之一具体体现,即不得以因自己过失之损害,转嫁于他人。其适用范围,不限于侵权行为及债务不履行,而并及于其他依法律之规定所生之损害赔偿。义务人纵应负无过失之赔偿责任,亦非例外。”[4]曾世雄先生亦认为:“过失相抵,经长久开发之结果,其适用不因责任之为何而不同。责任原因为侵权行为或违反契约,固有其适用,即责任原因为法律之特别规定,包括赔偿义务人负危险责任之情形者,亦不例外。”[5]曾隆兴先生亦曾明言:“加害人应负无过失责任,或依举证责任之倒置,应负中间责任时,若被害人与过过失者,亦得过失相抵。” [6]大陆学者更从过失相抵系一种“外来原因”抗辩的角度论述了其适用范围的合理性:所谓“相抵”,是指受害人“与有过失”或说其有过错的行为构成损害发生或扩大原因,以该原因力抵销的行为构成损害发生或扩大之原因,以该原因的原因力抵销其所受损害可能请求赔偿的一部分或全部。所以,过失相抵不仅适用于过错责任领域,也被现代侵权行为法扩展运用到无过错责任领域。[7]
实践中,如不考虑过失相抵规则,在适用无过错责任的特殊侵权案件中,如果双方都有过错时,则会出现责任分配明显不公的现象。以动物侵权为例,根据《民法通则》第127条“由于受害人的过错造成损害的,动物饲养人或者管理人不承担民事责任”的规定,在受害人和动物饲养人或管理人都有过错的情况下,如果不适用过失相抵规则,只是呆板的适用法条,则会得出由受害人承担全部责任的结论。这显然违反公平正义原则,也未能正确的适用法律。因为,即便是在以过错责任为归责原则的一般侵权行为领域,在双方都有过错的情况下,受害人仍有获得部分赔偿的权利,而在旨在特别保护受害人的无过错责任情况下却得不到任何赔偿。这不仅使受害者得不到应有的特别保护,也与督促动物饲养人或管理人加强管理义务的立法本意背道而驰。因此,在无过错责任的特殊侵权领域如不适用过失相抵规则,盲目搞一刀切,会出现非此即彼的错误结论,不能正确、科学的划分侵权者与受害者的责任。
新近出台的法律及司法解释,也对特殊侵权行为领域是否可以适用过失相抵规则作了的规定。《中华人民共和国道路交通安全法》第76条规定“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的,由机动车一方承担责任;但是,有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人已经采取必要处置措施的,减轻机动车一方的责任。”该条明确了两点:其一,交通事故所引发的民事损害赔偿,机动车一方(即侵权人)应承担无过错责任;其二,非机动车驾驶人、行人(即受害者)与有过失,则适用过失相抵规则,减轻机动车一方的责任。这是我国立法首次明确肯定,以无过错责任为归责原则的特殊侵权行为领域亦应适用过失相抵规则。但该法只是规定了在交通事故赔偿中过失相抵的适用,而未涉及到其他特殊侵权领域。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》则将过失相抵规则的适用范围扩大到了其他特殊侵权领域。该解释第二条规定“适用民法通则第一百零六条第三款规定确定赔偿义务人的赔偿责任时,受害人有重大过失的,可以减轻赔偿义务人的赔偿责任。”上述法律及司法解释,为过失相抵规则在以无过错责任为归责原则的特殊侵权行为领域的适用提供了明确法律依据。
二、过失相抵的构成要件
在以无过错责任为归责原则的特殊侵权行为造成损害时,对受害人的损害赔偿责任是否适用过失相抵,应从过失相抵的构成要件来分析。如完全符合该要件,则可以适用过失相抵规则,减轻或免除侵权人的责任;反之则不能减轻侵权人的责任。过失相抵的构成要件,可从客观要件和主观要件方面进行考察。
1、客观要件。客观要件包括两个方面的内容:(1)必须是损害结果具有同一性。民法理论认为:“得发生过失相抵者,常为赔偿义务人之过失所引发之损害,与赔偿权利人之过失所酿成之损害为同一,而且该二过失相互助成以致” [8](2)必须是被害人与侵权人之行为,均为损害之原因。换言之,对于同一之损害,不仅侵害人的行为是其发生原因,被害人的行为与该损害也具有相当因果关系,而对损害的发生与损害结果的扩大形成助力。损害原因互不相关则不能适用过失相抵。上述两个方面,即结果的同一性和原因力的竞合,是适用过失相抵的客观构成要件。因此,双方互殴乃双方互为侵权行为,损害结果既非同一,也不存在原因力的竞合关系,与双方行为为损害之共同原因的情形有别,而无过失相抵适用。要正确理解过失相抵的客观构成要件,应注意过失相抵与因果关系中断的区别。过失相抵与因果关系中断既相类似而又不相同。区别之标准就在于过失相抵客观方面应具备两个基本条件,即损害结果同一与原因力竞合。这两个条件有一个不具备或者两个条件都缺乏时,就可能发生因果关系的中断。
鉴于过失相抵应具备上述两个条件,尤其是其中原因力竞合因素所具有的实质性作用,有学者认为:“过失相抵制度虽然与双方当事人的主观状态有联系,但主要是从因果关系的角度来考虑后果分担的。因此,它属于‘外来原因’的抗辩。”[9]更有学者基于对过失相抵客观构成要件中原因力竞合因素的强调,断言:所谓“过失相抵仅为双方当事人过失行为对发生损害的原因力之斟酌。”[10]过失相抵的客观构成要件的重要意义,于此可见一斑。
2、主观要件。主观要件即被害人主观上有过失。被害人的行为,虽然是损害发生的共同原因,但如果被害人没有过失,仍不能仅据其行为与损害后果具有因果关系减免加害人的责任。其原因正如学者所说:“法律在广义的‘私的自治’所承认之范围内,放任对于自己加害行为,而任何人对自己采不忠实这态度,可影响及于他人之利害时,则当别论。”“被害人‘与有过失’,非可仅解为被害人‘与以原因’之意,而尚须包含在社会观念上应受非难一要素。”[11]没有可非难之过失行为,也就不存在可以转嫁之损害,加害人也就无从主张过失相抵。
过失相抵的立法本意在公平分担责任,不得以因自己过失所生之损害转嫁于他人。因此,凡论及过失相抵,理论上均认为“所谓过失乃广义之过失,包括故意在内”。[12]据此,《民法通则》第一百三十一条规定固然属于过失相抵之规定,第一百二十三条后段受害人故意造成损害时高度危险作业人免责之规定同样属于“过失相抵”之规定。诚如学者所言“过失相抵规则有时可成为加害人免责的事由。免除责任是减轻责任的一种特殊情况,以是过失相抵发挥到极致的体现。受害人的故意和重大过失通常称为加害人免责的理由,甚至在加害人应当承担无过错责任的情况下。当受害人故意寻求伤害时,其过错已达到足可与任何过失相抵,并且在加害人对其不具特定保护义务的情况下承担该损害责任是显失公平而有违诚信的。”
三、过失相抵规则在特殊侵权中适用的限制
在肯定在无过错责任的特殊侵权行为中也适用过失相抵的前提下,考虑到无过错责任之设系立法上以保护受害人利益为目的而进行的正义之分配,所以适用过失相抵时应有所限制,以避免与法律保护受害人利益的目的相冲突。过失相抵规则在特殊侵权中适用的限制主要体现在以下几个方面:
1、在适用无过错责任原则的特殊侵权案件中,加害人主张减轻其赔偿责任所应基本的受害人的过失,限于重大过失。这一限制的基本理由,亦如曾隆兴先生所说“法律上课以加害人无过失责任或者中间责任时,斟酌被害人与有过失之程度或比重,应比加害人负过失责任之情形为轻,始合立法上加重加害人责任之本意。尤其加害人有过失时,似无须斟酌被害人之过失而减免加害人之责任。”[13]这就是说,无过失责任的本意在保护被害人,加害人纵无过失也应对损害负责,因此受害人有过失时,对其过失的斟酌应当比加害人负过失责任的情形为轻。即在加害人负过失责任的情形,受害人有重大过失的,如同样过失置换在加害人负无过失责任的情形中,则斟酌受害人的过失比例时或可与一般过失同视。诚如学者所言,危险责任制度之所以建立乃因物或企业在一般情形下纵无过失介入仍有损及他人之可能,为求公平起见乃有责令该物或企业所有人或占有人负责之必要。
2、受害人范围的限制。例如在汽车交通事故中,并非所有人的过失引起的事故,加害方都可以以“过失相抵”作为抗辩理由。一些人由于年龄等原因决定其具备的认识能力偏小,他们的过失行为造成的交通事故不适用过失相抵规则,应当获得全额损害赔偿金,除非被证明是故意自寻伤害。其法理依据是由于身体或年龄的原因,此类人行动不便、不敏捷,注意力和应变能力不足,不能以一般人等同视之,以体现弱者保护原则。因此,受害人是残疾人、70岁以上老人和10岁以下儿童,原则上不应适用过失相抵规则。这是基于社会公平原则,高危作业者须承担的一种危险责任。
3、赔偿金范围的限制。 过失相抵规则仅适用于对消极损害赔偿及抚慰金,对积极损害赔偿不适用过失相抵规则。所谓积极损害是指所支出的费用,如医药费、住院费等;消极损害是指可得利益、工资收入损失;抚慰金是指对受害人及其亲属的精神损害赔偿金。如果对积极损害、消极损害和抚慰金全部适用过失相抵规则,则可能发生过失比例较大的受害人反而要赔偿加害人所支出的医药费的情形,使受害人在实际上无法获得救济,违反对这类侵权行为规定无过错责任的宗旨,也不符人情事理和社会尊严。
四、过失相抵的效力及标准
过失相抵的效力包括:一、加害人可以依此主张减免相应的民事责任;二、法院得不待当事人主张,依职权减免加害人的民事责任。[14]据此,过失相抵就加害人之主张而言,虽为一种抗辩,但法院既无待当事人的申请迳依职权减免赔偿金额,则过失相抵性质上非止为抗辩,而为赔偿请求权全部或一部之消灭。[15]
关于减免赔偿额的标准,理论上有三种学说:(1)原因力说。此说以《德国民法典》为代表。根据原因力说,如果损害主要是由于受害人的行为造成的,则可大部分减轻乃至免除加害人的责任;反之,则应较少减轻加害人的责任。(2)过失轻重比较说。此说认为应以双方过失轻重来确定加害人的责任,如果加害人一方为故意或重大过失,受害人一方为一般过失,则较少减轻加害人的责任;相反,则大部分减轻乃至免除加害人的责任。(3)折衷说。此说既考虑原因力也考虑双方当事人的过失轻重。笔者认为,我国民法处理这一问题宜主要考虑双方当事人行为的原因力,适当兼顾过失程度。因为“决定损害大小的,乃损害原因力之强弱,非过失程度之轻重,因此法院决定减免赔偿金额之标准,在于损害原因力之强弱,过失程度如何,仅为判断原因力之参考”。[16]
至于如何在司法实践中具体量化损害赔偿民事责任,梁慧星先生曾撰文:在特殊侵权行为中“法官在使用过失相抵归责时,要在受害人的过错比例上再打一个40%—50%的折扣。结合我国情况,其操作概要为:如受害人被认定负全部责任,加害人、受害人各负50%赔偿责任;如受害人为主要责任,可减轻加害人30%的赔偿责任;如受害人与加害人为同等责任,可减轻加害人责任10%;如受害人为次要责任,则过失相抵规则无使用余地,受害人得到全额赔偿” 。当然这样硬性教条理解在实践中亦不可取,但在划分个案损害赔偿责任时可以作些参考,以便在综合具体案件的特殊情况下,作出正确、合理的责任分配。
五、过失相抵规则的制度价值
过失相抵的在以无过错责任为归责原则的特殊侵权行为领域适用的直接后果是侵权人的民事责任的减轻或免除。在特定情况下可以配合其他民事责任制度正确、公正地界定特定当事人的民事责任的有无及大小。过失相抵规则在特殊侵权中适用,有着重大的法律意义和现实意义,它不但有效的保护了特殊侵权案件中的受害者,体现现代民法“以人为本”的价值取向和司法理念,同时也是客观、公正地界定特定民事责任的法律保证,体现了民法的公平公正原则。另外,又在某种程度上可以提高民事裁决的可执行性,减少执行难问题的产生。最后,该规则的完善使民事责任减轻制度更加完善,在客观上也能促进相关法律制度的完善。


[1]朱卫国:《过失相抵论》,载梁慧星主编:《民事法论丛》(第4卷),
法律出版社1996年2月第1款,第400页。
[2]史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出入出版社2000年1月第1版,第303页。
[3]张新宝:《中国侵权行为法》,中国社会科学出版社1995年8月第1版,第416页。
[4]史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出入出版社2000年1月第1版,第303页。
[5]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第263页。
[6]曾隆兴《现代损害赔偿法论》1988年11月修订三版,第572页。
[7]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第269页。
[8]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第260页。
[9]张新宝:《中国侵权行为法》,中国社会科学出版社1995年8月第1版,第421页。
[10]刘士国:《现代侵权损害赔偿研究》,法律出版社1998年2月第1版,第114页。
[11]龙显铭编著:《私法上价格权之保护》,台湾地区中华书局印行1958年2月版,第117页。
[12]史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出入出版社2000年1月第1版,第305页。
[13]曾隆兴《现代损害赔偿法论》1988年11月修订三版,第572~573页。
[14]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第420页。
[15]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第269页。
[16]曾世雄:《损害赔偿法原理》,中国政法大学出版社2001年10月第1版,第269页。



重庆市水域治安管理条例

重庆市人大常委会


重庆市水域治安管理条例

重庆市人民代表大会常务委员会公告〔2009〕第33号


《重庆市水域治安管理条例》已于2009年11月27日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过,现予公布,自2010年1月1日起施行。


重庆市人民代表大会常务委员会

2009年12月7日

重庆市水域治安管理条例

(2009年11月27日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)


第一章 总 则



第一条 为加强水域治安管理,维护水域治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、行政法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本市行政区域内江河及其河道内、常年洪水警戒线以下的区域,湖泊、水库及其消落带,江河、湖泊、水库中的岛屿以及水域相关场所的治安管理适用本条例。

法律、行政法规另有规定的,从其规定。

第三条 各级人民政府应当加强对本行政区域内社会治安综合治理工作的领导,及时研究解决水域治安管理中的重大问题。

第四条 市公安机关主管本市水域治安管理工作,市公安局直属的水上公安机关、各区县(自治县)公安机关、长江航运公安机关所属公安机构按照职责分工负责本辖区水域治安管理工作。

公安机关的主要职责是:

(一)宣传贯彻有关治安管理的法律、法规、规章;

(二)指导、协调公民、法人和其他组织开展水域治安防范工作;

(三)检查水域治安情况;

(四)对各类船舶、水域相关场所及其从业人员进行治安管理;

(五)查处水域治安案件,处置水域治安突发事件;

(六)法律、法规规定的其他职责。

市公安机关应当按照严格管理和便民利民的原则,加强对水域治安管理工作的指导、监督和协调,依法合理划分水域和陆地的治安管辖范围,避免管理失控和交叉重叠。

第五条 交通、农业、水利、旅游、民政、环保、商贸等有关行政机关应当在各自职责范围内,协助公安机关做好水域治安管理工作。

公安机关应当依法及时处理其他行政机关告知的有关治安管理事项。



第二章 水域治安防范



第六条 各区县(自治县)人民政府及公安、交通、农业、水利等有关行政机关应当加强水域安全隐患排查整治,按照各自职责制定水域突发事件、重大治安事件的应急预案,定期开展应急演练。

第七条 公安机关应当会同有关行政机关建立水域治安管理联动联防机制,设立并公布举报、报警和求助电话。

公安机关发现水域治安隐患的,应当及时处理;发现属于其他行政机关管辖的安全隐患,应当及时通知有关行政机关处理。有关行政机关发现水域治安隐患的应当及时通知公安机关处理。

第八条 水域各类船舶、相关场所实行治安保卫责任制。

客、货船的治安保卫责任由其船长负责,其它船舶的治安保卫责任由其所有者或者经营者负责。

水域相关场所的治安保卫责任由该场所的所有者或者经营者负责。

第九条 水域各企事业单位应当建立内部治安保卫制度,落实工作责任和保卫措施,配备治安保卫人员,建设和维护治安防范设施,排查和整改治安隐患,制定突发事件、重大治安事件的应急预案,加强应急预案演练,做好治安防范工作。

从事客运、旅游、餐饮娱乐、加油等经营活动的船舶,应当按照有关规定配置通讯、消防、救生、应急照明等设施和必要的保安器材,配备必要的治安保卫人员,落实治安防范措施。

第十条 港口、码头等重要公共场所应当建立公共安全视频图像信息系统。

区县(自治县)人民政府确定的水域治安保卫重点单位,应当依法在其治安保卫重点部位建立视频图像信息系统或者其他技术防范设施。

引导和鼓励水域企事业单位建立视频图像信息系统,并接受公安机关的指导和监督。



第三章 船舶和船员管理



第十一条 公安机关应当建立水域船舶、船员及其他水上从业人员的治安管理信息登记系统,建立健全治安管理信息登记制度,完善水域治安防控体系。

第十二条 海事管理机构、渔港监督机关和乡镇人民政府在依法进行船舶登记(含变更、注销)后,应当按照水域治安管理的需要,及时、准确地向公安机关提供船舶登记信息。

第十三条 进入本市水域停泊的定期或者固定航班、航线的外地港籍船舶,其船长或者船上负责人应当在首次开通航线后,持船舶所有权登记证书、船员服务簿及其他水上从业人员身份证明等材料向进入本市行政区域的第一个停泊地的区县(自治县)公安机关申请备案,备案有效期为一年。

第十四条 不定期来往的外地港籍船舶进入本市水域停泊的,由海事管理机构按照水域治安管理的需要,及时、准确向公安机关提供船舶进出港信息。

第十五条 海事管理机构、渔港监督机关应当在依法进行船员注册(含变更、注销)后,按照水域治安管理的需要,及时、准确地向公安机关提供船员注册信息。

第十六条 对在本市港籍船舶上居住的年满十六周岁的人员或者在船舶上工作的其他从业人员,由该船船主或船舶经营者持上述人员的有效身份证件到港籍所在地的区县(自治县)公安机关统一进行备案;上述人员状况发生变动,应及时向办理备案的公安机关报告。

第十七条 公安机关发现无船名号、无船舶证书、无船籍港的船舶,应当及时告知相关行政机关进行处理,并对其所有者或者经营者以及相关人员进行登记。



第四章 水域治安监管



第十八条 在水域举办大型群众性活动,举办单位应当制订安全工作方案和突发事件处置预案,并经公安机关安全许可。

在水域举行其他群众性活动,举办者应当提前向当地区县(自治县)公安机关报告。公安机关应当做好治安防范工作,预防和处置治安突发事件。

第十九条 从事打捞业的单位或者个人,应当依法从事打捞作业并建立打捞物品登记制度。公安机关有权查阅其登记情况,打捞单位或者个人应当予以配合。

任何单位或者个人打捞出枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具以及爆炸性、易燃性、毒害性、放射性、腐蚀性、传染性等危险物品的,应当立即报告公安机关。

任何单位或者个人发现水下文物或者其他财物的,应当保护现场并立即报告当地文物行政主管部门和公安机关。

第二十条 对水域发现的自然人尸体,公安机关应当及时勘验鉴定,办理相关手续后,将尸体移交有关行政机关或者其亲属按规定处理,其他单位或者个人不得自行处理。

第二十一条 公安机关应当加强水域治安巡逻,在治安情况复杂和船舶集中的水域,可以根据实际工作需要依法设立水域治安检查站(点),开展治安检查,方便群众报警。

第二十二条 有下列情形之一的,公安机关可以依法扣押船舶:

(一)盗窃或者违法驾驶他人机动船舶;

(二)利用船舶作为违法犯罪工具;

(三)利用船舶违法运输爆炸性、易燃性、毒害性、放射性、腐蚀性、传染性等国家规定的危险物质;

(四)发生水域治安突发事件或者重大治安事件;

(五)法律、法规规定的其他情形。

第二十三条 扣押船舶应当报经县级以上公安机关批准。紧急情况下,人民警察扣押船舶后应当在二十四小时内向所属公安机关报告。扣押情形消除后,公安机关应当立即解除扣押。

公安机关应当妥善保管扣押的船舶,因扣押造成财产损毁或者灭失的,公安机关依法予以补偿。

第二十四条 有下列情形之一的,公安机关可以决定有关船舶停航、改变航向、停止作业或者驶向指定地点:

(一)反恐怖活动;

(二)处置严重暴力犯罪行为、保护重大刑事案件犯罪现场、追捕重大犯罪嫌疑人;

(三)处理重大水域治安事件;

(四)重大安全保卫任务;

(五)法律、法规规定的其他情形。

公安机关采取上述措施,应当通知海事、港航、渔港监督等行政机关。海事、港航、渔港监督等行政机关接到通知后,应当予以协助。以上情形消失后,公安机关应当立即解除有关措施,并通知海事、港航、渔港监督等行政机关。

第二十五条 经上级公安机关和同级人民政府批准,县级以上公安机关对水域严重危害社会治安秩序的突发事件,可以根据情况实行现场管制,并通知相关部门予以协助。  

现场管制中,对拒不服从的人员,公安机关可以强行驱散、带离现场;对经劝阻仍然妨碍交通安全的车辆、船舶,可以拖移现场。

第二十六条 在水域不得从事下列行为:

(一)故意设置障碍物或者碰撞他人船舶;

(二)在港口、码头、渡口等公共场所招徕客户、散发印刷品妨碍公共场所秩序;

(三)未取得适任证书或者其他适任证件的人员驾驶机动船舶;

(四)强迫或者诱骗他人接受服务;

(五)未经批准安装、使用电网,或者安装、使用电网不符合安全规定;

(六)收购来源或者权属不明废旧金属;

(七)违法打捞、发掘、采砂,损毁水利防汛工程、水文监测、测量等公共设施;

(八)违法储存、运输、使用、提供、处置爆炸性、易燃性、毒害性、放射性、腐蚀性、传染性物品;

(九)利用船舶和水域相关场所走私、吸毒贩毒、聚众赌博、嫖娼卖淫或者容留嫖娼卖淫;

(十)妨碍社会治安和公共安全的其他违法行为。

第二十七条 公安机关有权检查船舶检验证书、船舶登记证书、船员服务簿等证明文件,有关单位或者个人应当予以协助。

船舶上发生治安案件时,有关船舶从业人员应当立即向公安机关报案,并协助公安机关进行调查。

运输危险物品的船舶发生泄漏、物品散失等重大事故时,有关船舶从业人员在向交通、安全生产监督、环境保护等行政机关报告的同时,还应当立即向事故发生地的公安机关报告,并采取有效措施,减少危害。



第五章 法律责任



第二十八条 违反本条例第十二条、第十四条、第十五条规定,有关行政机关和单位拒不提供、迟延提供或者故意提供虚假船舶登记信息,船舶进出港签证信息以及船员注册信息的,由上级行政机关或者监察机关责令改正;造成严重治安后果的,对有关责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十九条 违反本条例第十三条,不按规定进行备案的,由有管辖权的公安机关责令改正;拒不改正的,处五百元以下罚款。

第三十条 违反本条例第十六条,船主或船舶经营者不按规定为相关从业人员进行备案或报告的,由有管辖权的公安机关责令改正;拒不改正的,处五百元以下罚款。

第三十一条 违反本条例其他条款规定的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《大型群众性活动安全管理条例》、《企业事业单位内部治安保卫条例》或其他相关法律、法规处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十二条 当事人认为公安机关在水域治安管理工作中实施的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第三十三条 公安机关及其人民警察在水域治安管理工作中,玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的,依法予以行政处分;造成当事人人身损害或财产损失的,按照《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定予以赔偿;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第六章 附 则



第三十四条 本条例涉及其他行政机关和单位向公安机关提供水域治安管理所需信息的具体办法,由市公安机关会同有关行政机关和单位制定。

第三十五条 跨省从事水运经营的,可以到船籍地公安机关免费申领船舶户牌或船民证。

第三十六条 本条例所称船舶是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。

第三十七条 本条例所称“水域相关场所”包括:

(一)水域各类固定平台;

(二)水域各类建筑和设施;

(三)各类港口、码头和渡口;

(四)水域各类交易市场和游乐场所。

第三十八条 人民武装警察部队按照《中华人民共和国人民武装警察法》协助公安机关开展水域治安管理工作。

第三十九条 本条例自2010年1月1日起施行。

重庆市人民政府关于《重庆市水域治安管理条例(草案)》的说明

——2009年9月22日在市三届人大常委会第十二次会议上

市公安局局长 王立军

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市人民政府委托,现对《重庆市水域治安管理条例(草案)》(以下简称草案)作说明。



一、立法的必要性



一是建设“平安重庆”的需要。强化治安防控,加强治安整治,保障生产安全是“平安重庆”建设的重要内容之一。我市水域治安辖区具有点多、线长、面广、跨区域和流动性大的特征,水域治安案件的嫌疑人、受害人、现场、证人都处于流动状态,水域治安管理具有管理难、防范难、群众报案难的特点。因此,有必要通过立法,加强水域治安防控,维护水域社会和生产安全,推进“平安重庆”建设。

二是维护三峡库区和谐稳定的需要。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》对促进移民安稳致富、确保库区和谐发展作出了要求和部署。三峡工程蓄水成库后,伴随沿江经济社会迅速发展,人、财、物的流动加大,水域治安形势趋于复杂化、多样化。水域治安信息数据采集、人员排查和案件处置的难度增大,已经成为治安管理的一个难点,同时,三峡库区保障和促进生产安全、交通安全的任务更加艰巨。因此,有必要通过立法,加强水域治安管理,维护库区和谐稳定。

三是进一步加强公安法制建设的需要。《重庆市水域治安管理办法》(市政府第118号令)施行7年来,对加强水域治安管理、维护水域治安秩序发挥了重要作用,得到了社会各界的普遍认同,为我市制定地方性法规做了充分法制准备。当前,水域影响社会政治稳定的因素还存在,三峡旅游治安已成为水域治安防控的难点,需要通过立法改进水域治安管理模式,完善水域治安防控体系,进一步加强公安法制建设。因此,制定《重庆市水域治安管理条例》成为应对水域治安新形势和任务的当务之急。



二、起草过程和主要内容



按照市人大常委会和市人民政府2009年立法计划的安排,根据《立法法》和《重庆市行政立法基本规范(试行)》的要求,市公安局在深入调研、广泛征求意见的基础上,依据《人民警察法》、《治安管理处罚法》、国务院《大型群众性活动安全管理条例》等法律法规,起草了《重庆市水域治安管理条例(送审稿)》,于2009年3月3日报市人民政府审定。市政府法制办对市公安局起草送审的《重庆市水域治安管理条例(送审稿)》组织了充分研讨和认真审查:一是在重庆市政府公众信息网上广泛征求公众的意见;二是征求了市政府相关部门、有关单位和各区县(自治县)政府及长江航运公安局、重庆海事局的意见;三是召开了市政府法律顾问、立法评审委员、水域治安管理专家和航运企业代表参加的论证会;四是两次深入三峡库区实地调研,广泛听取基层民警、涉水企业员工以及水上从业人员等各界人士意见;五是借鉴了江西、湖北、江苏、浙江等地立法经验。在各方意见基本一致的基础上,市政府法制办会同市公安局对送审稿进行了反复修改,形成了提请审议的《重庆市水域治安管理条例(草案)》,草案已经2009年9月1日市政府第48次常务会议通过。

草案分六章共38条,包括总则、水域治安防范、船舶和船员管理、水域治安监管、法律责任、附则6个部分。



三、需要说明的问题



(一)关于水域治安管理的主管部门

依据《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律,治安管理遵循属地管辖原则。在我市行政区域内市公安机关是全市水域治安管理的主管部门,长江航运公安机关所属公安机构依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》等有关规定履行水域治安管理职责,接受市公安机关的业务领导和统一协调。市公安机关直属水上公安机关、各区县(自治县)公安机关、长江航运公安机关所属公安机构按照市公安机关确定的职责分工和管辖划分,依法履行水域治安管理职责,共同维护我市水域的和谐稳定。因此,草案第四条规定了水域治安的主管部门和职责。

(二)关于水域治安信息共享和治安登记

2001年10月30日市政府出台《重庆市水域治安管理办法》(市政府第118号令),确立了 “以牌管船、以证管人”的制度。市政府从2004年7月1日和2007年2月1日起分别停止执行《重庆市水域治安管理办法》设定的船民证和船舶户牌、船舶户口簿等行政审批项目。在论证过程中,有关部门和单位认为船舶和船员办证过多。市政府法制办与市公安局经协商研讨,认为可以改进管理方式,通过有关部门的信息共享和治安登记的方式实现管理目的,不再办理船民证和船舶户牌、船舶户口簿。因此,草案第十一条确立了治安管理信息登记制度,第十二条规定海事管理机构、渔港监督机关和乡镇人民政府向公安机关提供船舶登记信息,第十三条规定进入本市水域停泊的定期或者固定航班、航线的外地港籍船舶应该进行治安登记,第十四条规定海事管理机构向公安机关提供不定期来往本市停泊的外地港籍船舶的进出港签证信息,第十五条规定了海事管理机构、渔港监督机关向公安机关提供船员注册信息,第十六条和第十七条规定了其他水上从业人员和无证无照船舶的治安登记。

(三)关于公安机关水域治安管理职权

依据《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》,草案针对水域特殊情况在第二十二条规定了五种扣押船舶的情形,以应对水域突发事件和重大治安案件;依据《人民警察法》规定,草案第二十四条规定五种情形公安机关可以责令有关船舶停航、改变航向、停止作业或者驶向指定地点,其中第(一)项反恐怖活动的情形是适应水域反恐怖形势的需要;草案第二十五条规定公安机关对水域严重危害社会治安秩序的突发事件,可以实行现场管制,这是应对水域日益复杂的治安局势,提高公安机关应急处置能力的需要。

(四)关于草案设定的法律责任

草案仅为确保治安信息采集设定了两项由公安机关实施的行政处罚,分别是第二十九条和第三十条,罚款实行定额,处罚幅度都不高,主要起警示和教育作用。其他违反水域治安管理的行为,依照《治安管理处罚法》、国务院《大型群众性活动安全管理条例》、国务院《企业事业单位内部治安保卫条例》等法律法规进行处理。

《重庆市水域治安管理条例(草案)》和以上说明,是否妥当,请审议。

重庆市人大内务司法委员会

关于《重庆市水域治安管理条例(草案)》审议意见的报告

(2009年9月18日市三届人大内务司法委员会第十二次会议通过)

市人大常委会:

2009年9月18日市三届人大内务司法委员会第十二次会议对市人民政府关于提请审议《重庆市水域治安管理条例(草案)》的议案进行了审议,现将审议意见报告如下:



一、制定条例的必要性



重庆市是西南水路交通枢纽,其水域与四川、湖南、湖北、贵州等多省水域毗连,拥有河流及湖库航道187条、通航里程4000多公里,总面积达2674平方公里,港口38个、泊位1300多个,水运企业近300家、各类运输船舶7000多艘,涉水企业员工及从业人员30多万人。对了加强和规范水域治安管理工作,2001年10月市政府颁布了《重庆市水域治安管理办法》,对于维护社会稳定起到了积极作用。

但随着经济、社会的发展,尤其是三峡水库成库以来,我市的水域治安管理工作出现了一些新情况、新问题,必须在立法上加以应对。一是三峡库区水域治安管理难度增大。三峡库区有三分之二在重庆,175米蓄水后,重庆段三峡库区水域面积将达到1084平方公里,占全市水域总面积近一半。从近年来水上治安情况看,库区水域治安管理难度增大,特别是三峡旅游业的兴旺发展,其治安问题日渐突出,并呈现出新的特点。二是近年来客、货运输增长迅猛,水上船只、人员成分日益复杂,治安形势日趋严峻。因此,水域治安管理是“平安重庆”建设的重要组成部分,完善水域治安地方立法,既是实现水域治安有法可依的现实需要,也是规范公安队伍执法的必然要求,对于维护我市社会和谐稳定,推进“平安重庆”建设具有重要意义。



二、关于制定条例的可行性



我委认为,草案是在总结《重庆市水域治安管理办法》的实施经验的基础上形成的,草案内容切合实际,针对性较强,基本反映了我市水域治安管理工作的实际情况和发展要求,符合上位法的规定和立法基本规范要求,同意提请市人大常委会审议。一是《重庆市水域治安管理办法》实施近8年来,在水域治安管理方面积累了大量的经验,建立的相关管理制度和措施也比较成熟,为从政府规章上升为地方性法规奠定了较好的实践基础。二是外地立法的成功经验可供借鉴。我委已会同法制工作委员会、市政府法制办、市公安局组成调研组,赴江西、湖北、江苏、浙江等地考察和学习。江西、广州、武汉等省市制定的水域治安地方性法规,以及上海、天津、江苏、浙江等省市制定的政府规章,为立法提供了丰富的参考借鉴。三是经多次论证讨论后,基本统筹协调了各方的诉求。在草案起草论证过程中,对条例涉及的重点问题和主要内容相关部门进行了多次研究讨论,我委也会同法制委员会、法制工作委员会以及市政府法制办公室、市公安局等部门进行了立法论证,听取了交通、移民、海事、渔港监督等主管部门、长江航运公安局及其重庆分局、万州分局以及水路运输协会、长江轮船公司、民生公司等20余个相关单位和专家学者的意见,各方意见基本统一。四是制度设计具有一定创新性,较好地协调处理了水域治安管理事权划分和行政管理相对人牌证管理制度两大立法难点。



三、关于条例草案的主要修改意见



1.关于行政管理相对人牌证管理制度的改革。为了维护水上治安秩序,保障水上生产、航行、运输的安全,我国公安机关自1957年建立了水上户口登记制度,即对管理相对人实行《船舶户口簿》、《船民证》、《临时船民证》管理。1982年2月公安部《关于重新统一内河<船舶户口簿>、<船民证>、<临时船民证>的通知》([82]公发(治)36号)规范了船舶船民簿证的发放管理,2004年10月公安部《关于保留修改废止部门规章及规范性文件的通知》作为决定保留的规范性文件继续执行。目前,各地的水域治安管理地方性法规和行政规章也仍然确立了“以牌管船、以证管人”的制度。草案采取了相关管理部门信息共享与治安登记制度取代过去的簿证管理模式,对于简化管理手续,减少管理相对人行政负担具有积极意义。但由于市外地区仍然执行簿证管理制度,我市部分跨省际经营、从业的,将可能因无《船舶户口簿》、《船民证》受到当地公安机关的行政处罚。因此,建议在附则中增加一条,即:“需要跨省际经营、从业的,可以到船籍所在地公安机关免费申领船舶户牌或船民证。”

2.关于治安登记制度。面对日益复杂的水上治安管理形势,草案在改革簿证管理制度的同时,对来渝的定期或固定航班、航线的外地港籍船舶以及依法注册船员以外的从业或生活的其他人员,设定了治安登记制度,并设定了治安登记的有效期限及法律责任。尽管治安登记制度在一些地方一直是作为治安管理措施,但鉴于治安登记制度尚无法律、行政法规依据,也存在属于备案还是行政许可性质的争议,建议回避“治安登记”的表述,使用“船舶和暂住人口信息登记”的表述。对来渝的“外地港籍船舶”采取与有关部门共享信息方式,对相关人员采取暂住人口登记方式进行管理。

3.关于水域内部治安保卫责任主体的义务。草案第九条第一款明确了水域各单位的治安保卫义务和职责,为了强化责任主体的水域治安相关义务,建议增加其应对突发事件和重大治安案件的责任,将该条第一款修改为“水域各企事业单位应当建立内部治安保卫制度,落实工作责任和保卫措施,配备治安保卫人员,建设和维护治安防范设施,排查和整改治安隐患,制定突发事件、重大治安事件的应急预案,加强应急预案演练,做好治安防范工作”。

另外,关于草案文字还有一些需进一步完善、调整之处,建议审议中一并研究,不再赘述。

以上报告,请予审议。

重庆市人大法制委员会

关于《重庆市水域治安管理条例(草案)》审议结果的报告

——2009年11月24日在市三届人大常委会第十三次会议上

市人大法制委员会副主任委员 李同明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员 :

我受市人大法制委员会的委托,现就《重庆市水域治安管理条例(草案)》(以下简称草案)的审议结果报告如下:

2009年9月,市三届人大常委会第十二次会议对草案进行了第一次审议。常委会组成人员认为,根据建设“平安重庆”的要求,针对水域治安的实际,制定我市水域治安管理条例很有必要,并对条例草案提出了一些修改意见和建议。会后,法制工作委员会会同市人大内司委、市政府法制办、市公安局对常委会组成人员的审议意见进行了认真研究,并组织召开了市级相关部门、部分立法咨询专家参加的征求意见座谈会。在此基础上,法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见、市人大内司委的审议意见和其他方面收集到的意见对草案进行了修改,经2009年11月12日市人大法制委员会第二十四次全体会议审议,形成提请本次常委会会议审议的《重庆市水域治安管理条例(草案)(二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)。



一、关于条例的适用范围及水域治安管理体制



法制委员会审议认为,草案第二条关于条例适用范围中的“岸坡”概念较为模糊,实际工作中不易界定,有可能导致公安机关内部管辖交叉、冲突,经进一步征求有关部门意见后,将草案第二条第一款改为:“本市行政区域内江河及其河道内、常年洪水警戒线以下的区域,湖泊、水库及其消落带,江河、湖泊、水库中的岛屿以及水域相关场所的治安管理适用本条例”。按此修改后,该条例适用范围更加明确,且符合我市水域的实际状况。

针对水域范围的可变性和水域治安管理的复杂性,为了避免公安机关内部相关警种的重复或交叉管理,做到既加强水域的治安防范与管理,又便民利民,法制委员会认为市公安机关应当加强对水域治安管理工作的统筹协调,故在草案中增加了“市公安机关应当按照严格管理和便民利民的原则,加强对水域治安管理工作的指导、监督和协调,依法合理划分水、陆公安机关以及不同水域公安机关的管辖范围,避免管理失控和交叉重叠”的内容作为第四条第三款。同时,还对草案第四条第一款中漏列的“市公安局水上公安机关”应作为“按照职责分工负责本辖区水域治安管理工作”的主体予以弥补。



二、关于船舶和船员管理制度的改革



市人大内司委认为:草案采取了相关管理部门信息共享与治安登记制度取代过去的簿证管理模式,对于简化管理手续,减少管理相对人行政负担具有积极意义。但由于市外地区仍然执行簿证管理制度,我市部分跨省际经营、从业的,将可能因无《船舶户口簿》、《船民证》而受到当地公安机关的行政处罚。因此,建议在附则中增加一条,即:需要跨省际经营、从业的,可以到船籍所在地公安机关免费申领船舶户牌或船民证。法制委员会认为建议具有可行性,遂在二次审议稿中增加了“跨省从事水运经营的,可以到船籍地公安机关免费申领船舶户牌或船民证”的内容,作为附则第三十五条。

三、关于治安登记制度问题



针对本草案中对船舶和船员管理设置的“治安登记”制度,市人大内司委的审议意见及其他相关意见认为该制度目前尚无法律法规依据;同时,到公安机关进行“治安登记”的做法可能会引起社会公众对管理相对人产生误解。因此,建议条文中尽量避开“治安登记”的表述。法制委员会认为这一建议符合行政许可法关于尽量减少行政许可登记的立法精神,将草案第十三条、十六条、二十九条、三十条中的“治安登记”改为“备案”,将草案第十七条中的“治安登记”改为“登记”。



四、关于信息备案的义务主体及其法律责任



法制委员会审议认为,根据便民原则,对在本市港籍船舶上居住或工作的其他从业人员的身份信息到公安机关备案的行为由船主或船舶经营者统一办理为宜;同时,如果违反本条例,不按规定进行备案的,相应地对船主或船舶经营者实施处罚,而不应该对相关的从业人员实施处罚。因此,对草案的第十六条、第二十九条和第三十条作了相应修改。

五、关于外地港籍固定航班、航线的登记问题



有意见认为,草案第十三条关于外地港籍固定航班、航线开通后,要到每个停泊地公安机关登记的规定,给这类企业增加了不必要的负担,应只到一个停泊地公安机关登记,其他停泊地公安机关通过信息共享方式掌握备查即可。法制委员会采纳了这一建议,对草案第十三条作了相应修改。



六、关于水域治安防范中的视频图像信息系统的建立



有常委会组成人员提出,对草案中第十条第三款中“引导和鼓励水域企事业单位或者个人自行建立视频图像信息系统”,这对于加强水域治安防范、维护治安秩序起重要作用,对企事业单位应加强引导和鼓励,但对个人应当加以限制。法制委员会认为,水域方面的运营主体主要是企事业单位,鼓励个人建立,针对性和操作性不强。因此,将草案第十条第三款改为“引导和鼓励水域企事业单位建立视频图像信息系统,并接受公安机关的指导和监督”。

此外,二次审议稿还对其他一些文字进行了修改。

二次审议稿连同以上报告,请一并审议。

重庆市人大法制委员会关于《重庆市水域治安管理条例(草案)》修改情况的说明

——2009年11月27日在市三届人大常委会第十三次会上

市人大法制委员会副主任委员 李同明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市人大法制委员会的委托,现就《重庆市水域治安管理条例(草案)》的修改情况作如下说明:

11月25日,本次常委会会议分组审议了《重庆市水域治安管理条例(草案)》二次审议稿(以下简称二次审议稿)。常委会组成人员普遍认为,二次审议稿已较成熟,经修改后可提交本次会议表决。同时,有组成人员对二次审议稿中个别条款文字表述提出了修改意见和建议。会后,法制工作委员会对这些审议意见进行了认真研究,对二次审议稿进行了修改。经2009年11月26日市人大法制委员会第二十五次全体会议审议通过,形成提请本次会议表决的《重庆市水域治安管理条例(草案)(表决稿)》(以下简称表决稿)。

本条例如获本次会议通过,建议自2010年1月1日起施行。

表决稿连同以上说明,请予审议。


中国建设银行改革性住房金融业务考核办法(试行)

建设银行


中国建设银行改革性住房金融业务考核办法(试行)
建设银行


第一章 总 则
第一条 为推动我行政策性住房金融业务的发展,加强政策性住房金融业务管理,逐步建立和完善政策性住房金融业务的管理体系,促进政策性住房金融管理的规范化、制度化和科学化,不断拓展我行政策性住房金融业务领域,更好地为住房制度改革服务,根据政策性住房金融业务的
有关政策规定,特制定本办法。
第二条 考核原则。政策性住房金融业务考核实行“统一标准,按季监测,年终考评”的原则。
第三条 考核依据。政策性住房金融业务考核的主要依据是各行政策性住房金融业务各种会计、业务统计报表、总帐传输数据、房改部门提供的有关数据及总行掌握的其他情况。

第二章 考核对象和内容
第四条 考核对象。政策性住房金融业务考核的对象为接受当地政府委托,开办政策性住房金融业务的建设银行各省、自治区、直辖市分行,计划单列市分行。
第五条 考核内容。政策性住房金融业务考核从存贷款业务、资产质量、财务会计管理、综合管理四个方面进行,其主要内容见《政策性住房金融业务考核计分标准》(见附件一)。

第三章 考评方式和程序
第六条 考核方式。考核采用百分制计分。按照《政策性住房金融业务考核计分标准》,对考核内容进行考核评分。
第七条 各行于每季度终了后20日内,填写政策性住房金融业务统计表(见附件三)并上报总行,总行统计排序后,按季通报;年终按四个季度得分的平均值考核。
第八条 政策性住房金融业务考核由总行负责,年终考核工作由总行组织考核小组检查验收。
第九条 总行在年度终了后两个月内完成考核评比工作,并将考评结果以正式文件形式向全行通报。

第四章 奖罚标准
第十条 政策性住房金融业务考评设立综合奖和单项奖,总行将对获奖行给予通报表彰。
一、综合奖获奖标准
政策性住房金融业务考核总分前10名。
二、单项奖获奖标准
(一)存款奖
1.政策性住房存款年增长率50%以上(包括50%);
2.政策性住房存款余额排前10名。
(二)市场占比奖
当年住房公积金归集市场占比80%以上。
(三)资产质量奖
资产质量得分排前10名。
(四)财务会计管理奖
财务会计管理工作得分排前10名。
第十一条 对发生下列情况之一的行,当年不予表彰,并在全行通报批评。
一、在考核工作中弄虚作假;
二、政策性住房金融业务发生亏损;
三、年度内发生重大经济犯罪案件。

第五章 附 则
第十二条 本办法由中国建设银行总行负责解释、修改。
第十三条 本办法自1998年1月1日起执行。
附件略。



1997年12月26日